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* Una versión preliminar de este artículo se presentó en FLACSO-Uruguay. Los resultados se enmarcan dentro del Proyecto “Advancing the rights of female migrants: Case studies of Chile, Argentina, Costa Rica, Mexico, and the Dominican Republic” de IDRC y del Grupo de Trabajo de Clacso sobre Migración, Política y Cultura.

** Docente e investigadora. Universidad Alberto Hurtado, Chile. Correo electrónico: [email protected]

1 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1990. Firmada por Chile en sep- tiembre 2003 y ratificada en marzo 2005.

en los consultorios de salud. Adicionalmente, se llevaron a cabo dos pro- cesos de regularización (1998 y 2007). El problema es que estas iniciati- vas no están ni han estado contenidas bajo una política explícita, lo que dificulta la coordinación interna, por una parte, y la adopción de una perspectiva común en la administración pública y en el país, por otra. Si bien estos programas buscan mejorar el acceso a los sistemas sociales y ase- gurar con ello derechos que estaban siendo vulnerados, no resuelven el problema de fondo, que es garantizar los derechos de todos aquellos que residen en el país.

Esta contradicción no es exclusividad de Chile, pues responde a la ten- sión que se instala en el centro del debate sobre políticas migratorias y que tiene relación con la forma en cómo se enfrenta la multiplicidad de inte- reses de carácter económico, político, laboral y social que sostienen dis- tintos actores y el imperativo de legitimidad que busca todo Estado, en un contexto de fortalecimiento de la normativa internacional de derechos humanos que llevan adelante organismos internacionales, por un lado, y de globalización de la economía, por otro, cuestión que profundiza la interdependencia entre las distintas economías mundiales (Boswell, 2007).

En el caso de Chile, el proceso de democratización experimentado a partir de 1990, lejos de buscar resolver estas tensiones, continúa operan- do bajo ellas. Lo que se observa es que durante los gobiernos de la con- certación el acento estuvo puesto en modernizar la gestión administrativa de la migración y suscribir acuerdos internacionales de protección de derechos humanos. Es durante la administración de Ricardo Lagos, (2000-2006) que se ratificó la Convención y los Protocolos de Palermo sobre trata y tráfico, y es bajo la administración de Bachelet (2006-2010) que los principios de estos acuerdos se incorporan como fundamentos de programas y propuestas de política migratoria. Pese a ello, el Estado no abandona los principios de seguridad que están presentes en la legislación vigente.

La actual ley de migración fue formulada durante el régimen militar por lo que se encuentra inspirada en el principio de seguridad nacional, lo que se tradujo, entre otras cosas, en la definición de una serie de crite- rios que impiden el ingreso de diversos extranjeros al territorio nacional.

Adicionalmente, establecieron una serie de procedimientos altamente burocráticos para la obtención de residencia temporal y definitiva, cues- tión que deriva en que, año a año, exista un importante número de per- sonas que no logran obtenerla o bien la pierden. Esta situación termina por reproducir un proceso de exclusión, pues no tener residencia (tem- poral o definitiva) dificulta el acceso a los servicios sociales y al ejercicio pleno de los derechos. Frente a este escenario, los programas e iniciativas impulsados por los distintos gobiernos democráticos buscaron solucionar los problemas que genera una ley anquilosada, restrictiva y lejos de las premisas de Derechos Humanos que debieran inspirarla, sin embargo, estas iniciativas no significan la eliminación de la normativa que genera estos problemas.

En este artículo quisiera desarrollar el siguiente planteamiento. La per- sistente ambivalencia que existe en el tratamiento de la migración, es decir, el avance en protección de derechos puntuales manteniendo una legislación que facilita la generación de migración irregular, responde, por una parte, a cómo la legislación y la política han entendido la migración y en particular, al migrante y, por otra, al impacto que tiene la normativa internacional en materia de derechos y que presiona a los Estados para que implementen sistemas de protección hacia aquellos grupos más vul- nerables. En la historia de la legislación migratoria se observa una concep- ción dual del sujeto inmigrante (un extranjero deseable –el colono– y otro no deseado –el espontáneo), pero con la dictadura ganó terreno la visión negativa, pues se le señaló como una potencial amenaza a la nación. Esto justificó la implementación de mecanismos de control estatal establecidos en la legislación de 1975. En los gobiernos democráticos el migrante si- guió siendo pensado como un extraño potencialmente peligroso aunque, esta vez, bajo la idea de un problema social. Al no modificar el espíritu que funda la ley, la consecuencia es la generación de condiciones para que las personas caigan en situación de irregularidad.

La irregularidad es una consecuencia de comprender al migrante co- mo un peligro latente para la sociedad. A lo largo de la historia ha habi- do cambios en cómo se entiende esta amenaza. Durante los programas de colonización de fines del siglo XIX y principios del XX se trataba de inmi- grantes indeseados, que corresponde a aquellos que llegaban sin vincula-

ción con el programa de colonización; durante la dictadura se acentuó la idea de peligro bajo la forma de terroristas (comunista-marxista), mien- tras que en la actualidad la representación se asocia, más bien, a un pro- blema social (bajo las imágenes de pobre-subdesarrollo-delincuente). Lo interesante es que en todas estas narrativas encontramos un punto en común, la de extranjero cuya sola presencia constituye una amenaza para el orden social, representación que encuentra terreno fértil en la reproduc- ción de estructuras de discriminación y exclusión.

Esta forma de comprender al migrante enfrenta en la actualidad un contrapeso importante en los avances en materia de derechos humanos universales, lo que explica la implementación de programas sociales espe- cíficos que buscan resolver situaciones particulares de vulneración de de- rechos. Sin embargo, no son suficientes para romper con la representa- ción del inmigrante y no serán suficientes para romper con las estructu- ras de discriminación que comienzan a configurarse cada vez con mayor fuerza. Es en este contexto donde se explica la instalación de la política de

la no política, una fórmula que permite navegar entre estas construcciones

sociales, intentando mejorar situaciones particulares, sin cambiar el fondo del problema.

Para desarrollar este argumento se mostrará que la legislación de 1975 consolidó al extranjero como una amenaza al Estado-nación. Ello, sin em- bargo, no supuso una ruptura total respecto de la legislación anterior, sino una consolidación de ciertos elementos que venían gestándose desde fines del siglo XIX y principios del XX, especialmente a partir de la idea de migrantes libres y espontáneos, en oposición a la de colonizadores. La dic- tadura radicalizó estos elementos, utilizando una semántica política que permitió asociar la amenaza con ideologías de izquierda. Resulta intere- sante comprobar que esta ley reemplazó el uso de la categoría migrante, por la de extranjero, lo que puede interpretarse como un esfuerzo por ale- jarse del significado tradicional de migrante, asociado a los procesos de colonización y poblamiento en el sur del país, e instalar un nuevo referen- te que reforzara la idea de peligro.

El segundo argumento es que las medidas tendientes a resolver aspec- tos puntuales de vulneración de derechos, lejos de ampararse en una ausencia de política en materia migratoria, constituye en sí misma, una

política, una forma de hacer las cosas, y que permite desarrollar iniciati- vas que resuelven urgencias en distintas áreas, sin modificar el fundamen- to de seguridad y control que sustenta a la legislación actual. Estos pro- gramas, que se muestran ante la comunidad local e internacional como importantes avances, logran disminuir la presión para realizar cambios más profundos y para adoptar un nuevo marco nacional con respecto a la migración. Se trata de una política de la no política, algo extremadamente riesgoso, puesto que todas las buenas intenciones que están detrás de la promoción de los programas específicos relativos a la migración, pueden quedar anulados frente a una defensa más férrea de la actual legislación. De hecho, el actual Presidente, Sebastián Piñera, ha indicado que lo que le corresponderá a su gobierno en materia migratoria es “respetar la legis- lación vigente”2_.

El tercer argumento es que la política de la no política se sustenta en una paradoja. De un lado, los programas y medidas implementadas están cada vez más orientados por principios anclados en la protección a los Derechos Humanos y, por otro, estos mismos programas responden a una representación del migrante como problema social, sujetos de discrimina- ción y exclusión, con lo que se refuerza la idea de un extranjero distinto que no forma parte del colectivo nacional. Una pregunta que surge en el contexto político actual, es ¿cómo enfrenta un gobierno de derecha esta ambivalencia?

Estas contradicciones dificultan el desarrollo de miradas comunes que permitan diseñar las mejores estrategias para lograr la integración de los migrantes desde una perspectiva de respeto y promoción de la diversidad. Más aún, promueve medidas aisladas que buscan resolver problemáticas puntuales que se generan en este grupo, precisamente por la falta de me- jores diseños y políticas migratorias. En este sentido, la vulnerabilidad social, la precariedad laboral, el hacinamiento, entre otras, son resultados por una parte, de una ley basada en principios de seguridad nacional que dificulta el acceso a derechos y por otra, de deficiencias en las políticas mi- gratorias. Esto es fundamental comprenderlo así, puesto que de lo contra- rio, los programas sociales impulsados olvidan las condiciones que gene-

ran estos problemas y corren el riesgo de responsabilizar a los propios mi- grantes de las condiciones de vulnerabilidad en las que viven.

Para fundamentar estas afirmaciones plantearé en la primera parte un análisis en torno al tipo de migración y de migrante que subyace a las dis- tintas legislaciones y programas migratorios que ha tenido Chile. La se- gunda parte analiza algunas características de la migración actual y los principales problemas que aquejan a la población migrante. Mi interés es identificar las causas que generan estos problemas y analizar en qué medi- da las soluciones implementadas responden o no a las causas que los gene- ran. Este análisis permitirá demostrar: 1) que las medidas implementadas no resuelven los problemas de fondo; 2) que estas medidas no son aisla- das, sino que constituyen una forma sistemática de abordar la migración, lo que da cuenta de la presencia de una política de la no política, y 3) esta política de la no política representa constantemente al migrante como un

‘problema social’ (asociado con pobreza, exclusión, violencia, marginali- dad, etc.) lo que contribuye a la reproducción de la estigmatización de es- te grupo. En la tercera parte se retoma el análisis de la ambivalencia de una política basada en principios de soberanía y protección del Estado, por una parte, y en la protección de derechos, por otra. En este escenario, se abre la pregunta sobre las posibilidades que tiene un gobierno de dere- cha de inclinar la balanza hacia nociones más restrictivas en materia migratoria.

La persistencia del extranjero indeseado

Diversos autores han documentado la implementación hacia fines del si- glo XIX y principios del XX, de programas y políticas para atraer a migrantes y colonos europeos bajo el argumento de poblar los territorios en el sur del país y mejorar la raza chilena (Norambuena, 2005; Cano, Soffia y Martínez, 2009). Uno de los primeros pasos para estos efectos fue la creación en 1824 de una ley que otorgaba ciertos privilegios a los ex- tranjeros que se establecieran en Chile. Pero fue recién en 1845 cuando surgió el primer cuerpo legal de migración que permitió consolidar una serie de iniciativas tales como la liberación de franquicias para la impor-

tación de maquinarias, otorgamiento de créditos blandos y asignación de tierras entre otras. Con ello, se esperaba atraer y retener a la población blanca y europea.

Los argumentos del Programa de colonización eran la necesidad de poblar el territorio nacional (o más bien disputar el territorio a las comu- nidades mapuches de las regiones sureñas) e incentivar el desarrollo y la modernización del país a través de la incorporación de personas de ‘raza superior’.

Durante los años siguientes se trabajó en la institucionalización del programa de migración selectiva. Tal como documenta Cano et.al. (2009) en 1872 se creó la Oficina General de Inmigración, y unos años más tarde se estableció que el Servicio Nacional de Agricultura sería el encargado de ubicar a los colonos recién llegados. El proceso de industrialización inicia- do en el país, llevó a la inclusión de nuevos perfiles de colonos en el pro- grama, abriendo espacio a técnicos y obreros especializados.

Sin embargo, ésta no fue la única migración que llegó a estas tierras. Cano et.al (2009) señalan que, en forma paralela, comenzó a llegar una cantidad significativa de migración, que poco tenían que ver con los pro- gramas de colonización. Se trataba de migrantes espontáneos que llegaban a trabajar en las guaneras o salitreras en el norte del país y que provenían tanto de países limítrofes, como asiáticos (principalmente de China).

A comienzos del siglo XX, se crearon distintas oficinas en Chile y el extranjero que buscaron promover la migración europea hacia el país, sin embargo, seguían llegando migrantes espontáneos, por lo que en 1940 se elaboró una ley que normaba las diferencias entre inmigrantes libres (es- pontáneos) y colonizadores. Si bien este documento no fue aprobado por el parlamento, Cano, et.al (2009) analizan las diferencias que se estable- cieron en esa ley para ambos grupos. Mientras que para el primer grupo, los inmigrantes libres, se dispusieron requisitos raciales, sanitarios, mora- les, culturales y económicos, para el segundo se normaba sobre los bene- ficios, concesión de títulos de dominio –previo asentamiento asignado y se establecía la imposibilidad de transferencia de tierras asignadas.

El hecho de que la migración espontánea finalmente fuera superior numéricamente a la programada o promovida por el Estado, implicó que, desde 1947, se comenzara a adoptar una política que regulara este tipo de

migración, permitiendo con ello la llegada de inmigrantes vinculados con situaciones específicas tales como: el trabajo en salitreras, cobre, comer- cio, o por alguna invitación (Cano et.al, 2009).

En 1953 se adoptó una nueva ley (N.º 69) sobre migración, que dio continuidad a la necesidad de contar con un plan migratorio, pero incor- poró un carácter industrial que se sumó al carácter agrícola inicial. El prin- cipio racial que inspiró a los programas de colonización, se mantuvo sin modificación, tal como se expresa en el siguiente párrafo de la nueva ley: “Teniendo presente…que la migración con elementos de selección contri- buirá a perfeccionar las condiciones biológicas de la raza”3_.

Si bien la nueva ley buscó facilitar la radicación, trabajo, desarrollo y adaptación de los inmigrantes que llegaran al país, estas disposiciones estu- vieron dirigidas no a todos los migrantes, sino a aquellos que eran deseables para el desarrollo del país. Así, el artículo N.º 3 en relación a las funciones del Departamento de Inmigración señala: “Proponer todas las iniciativas que convenga adoptar en lo relativo a una política de inmigración que in- cremente la capacidad productora… y que asegure la unidad espiritual de la nación, mediante la incorporación de elementos aptos y fácilmente asi- milables, evitando el ingreso de individuos indeseables o inadaptables”.4

De este modo, podemos observar una cierta continuidad respecto de la legislación de 1845. Migración dirigida y espontánea en un caso, migración deseable y no deseable, en otro. La ley de 1953 mantuvo esta diferencia al establecer, por un lado, aquella migración que es bienvenida en la medida en que se asumía fácilmente asimilable y aportara al desarro- llo económico, social y cultural del país. Por otro lado, establece un tipo de migración distinta, catalogada como ‘inadaptable’ y por ende, frecuen- temente rechazada. Los mecanismos de control que establece la ley, serán suficientes para detectar aquellos casos y dificultar su ingreso.

El golpe militar introdujo quiebres de todo tipo, y era de esperar que la legislación migratoria también experimentara cambios significativos. Sin embargo, es posible afirmar que la nueva ley instaurada por el régimen mili-

3 Decreto con Fuerza de Ley N.º 69, 1953. Sobre Migración y el Departamento respectivo, Dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores

4 Decreto con Fuerza de Ley N.º 69, 1953. Sobre Migración y el Departamento respectivo, Dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores

tar no destruyó la idea de un migrante indeseado, sino más bien lo radicali- zó y amplió la sospecha a prácticamente todo extranjero (a no ser que demostrara lo contrario). Ello queda ejemplificado en artículo N.º 15 donde se establecieron las prohibiciones de ingreso a los siguientes extranjeros:

i) los que propaguen de cualquier manera doctrinas que tiendan a destruir o alterar por la violencia, el orden social o su sistema de gobierno, los que tengan reputación de ser agitadores… y en general los que ejecuten hechos que las leyes chilenas califiquen de delito contra la seguridad exterior, sobe- ranía nacional, seguridad interior u orden público del país; ii) los que se dediquen al comercio o tráfico de drogas y en general los que ejecuten actos contrarios a la moral y las buenas costumbres; iii) los condenados o procesados por delitos comunes; iv) los que no puedan ejercer su profesión u oficio o carezcan de recursos que les permitan vivir en Chile sin consti- tuir carga social; v) los que sufran enfermedades respecto de las cuales la autoridad sanitaria determine que constituye causal de impedimento para ingresar al territorio nacional.

La ley de 1975 reemplazó la categoría de migrante por la de extranjero, eliminando con ello cualquier referencia al migrante deseado establecido en las legislaciones anteriores. Con esta nueva ley todo extranjero es posi- ble de sospecha, por lo que se establece una serie de mecanismos de con- trol y vigilancia, que a la fecha de hoy no han sido derogados (aunque en la práctica algunos de ellos han dejado de aplicarse).

Durante los gobiernos de la Concertación la idea del extranjero como amenaza o potencial peligro, no desaparece. Más bien pasa a ocupar un lugar de latencia dentro de la construcción de la migración, a la vez que la idea de problema social comienza a ser más visible.

La implementación de mecanismos de control y seguridad estableci- dos en la ley de 1975, tuvieron como resultado a partir de los noventa, el incremento en el número de inmigrantes que no lograban regularizar sus papeles en un contexto de incremento sostenido en el número de extran- jeros que llegaban al país. En otras palabras, el hecho de que los migran- tes pierdan su visa y queden como indocumentados, es una consecuencia de mantener la idea de migrante-amenaza que fundamenta la legislación actual.

El contexto democrático permitió la lenta incorporación de un dis- curso de protección de derechos humanos en los planteamientos formu- lados por diversos actores sociales, tanto políticos como pertenecientes a organizaciones de la sociedad civil. La firma y ratificación de instrumen-