Desde el año 2000, la legislación sobre la producción ecológica y su consideración en los planes y políticas de fomento, se ha ampliado y fortalecido. Con la Constitución Política del Estado del 2009, principios afines a la agricultura ecológica rigen la visión de desarrollo del país. A partir de la CPE se han promulgado leyes tanto sectoriales (Ley 144) como generales (Ley de la Madre Tierra, Ley Marco de Autonomías) que favorecen la promoción de la agricultura ecológica. La promulgación de la Ley 3525 en 2006 ha sentado las bases para el fomento y el control de la producción ecológica en el país. Reglamentos basados en la ley han especificado normas técnicas a aplicarse en la certificación. Análisis de la Ley 3525 y su implementación
La composición del CNAPE con representantes de 12 instituciones y organizaciones genera un espectro amplio de actores, pero lleva a que el Consejo sea poco ágil y que sea muy difícil reunir a sus miembros, lo que perjudica el cumplimiento de sus funciones. Para la ejecución del mandato del CNAPE, se crea la Unidad de Coordinación UC-CNAPE, sin delimitar claramente sus funciones respecto a la ANC y su estructura mínima, lo que crea incertidumbre y vacíos.
Se ha creado institucionalidad con funciones específicas de promoción (CNAPE) y de control y fiscalización (SENASAG). De acuerdo al art. 18 de la Ley 3525, el CNAPE debería proponer toda la reglamentación relacionada al SNCPE, desde la producción, transformación, transporte, certificación etc. y el SENASAG sería la instancia a cargo del funcionamiento del SNCPE, la fiscalización, control y aplicación de las normas. Sin embargo, con ello se asignan funciones al CNAPE que están dentro de las competencias generales del SENASAG referentes a inocuidad alimentaria y sanidad animal, según la Ley 380.
Asimismo, la Ley 3525 indica que todas las normas deben ser aprobadas por resolución ministerial del MDRyT, cuando muchas de las normas requeridas para regular el sector de producción ecológica son competencia del SENASAG y sujetas a sus resoluciones administrativas. Así el SENASAG emitió una resolución para el cobro de tasas a certificadores y operadores que incluye SPG y productores. Esto puede contravenir el propósito de promoción de la producción ecológica del CNAPE. Entre ambas instancias se requiere una coordinación fluida que facilite la gobernabilidad en el sector.
Las asignaciones presupuestarias del MDRyT para el CNAPE, UC-CNAPE son reducidas y no garantizan el cumplimiento de sus mandatos. El CNAPE ha contado con mayores recursos humanos y financieros sólo durante la implementación del Programa Conjunto. Con ello ha contribuido en forma decisiva a los avances p.e. en la promoción de SPG, municipios ecológicos, promoción comercial y otras. La UC- CNAPE, para aportar al fomento de la agricultura ecológica, requiere una capacidad de recursos humanos y financieros adecuada y un respaldo institucional desde el CNAPE y el MDRyT.
Autoridad Nacional Competente SENASAG
EL SENASAG como ANC requiere también un reforzamiento para poder garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas. Un análisis detallado realizado por la Comisión Interamericana de Agricultura Orgánica (2015) muestra que, según las percepciones del sector público y privado, la ANC cumple en general sólo en el 48% sus funciones en cuatro campos22: (i) Marco operativo del Sistema Nacional de Control, (ii) Capacidad de control y fiscalización de la ANC, (iii) Capacidad operativa y (iv) control de mercados y facilitación del comercio.
Los principales factores que determinan esta situación, y que no ha cambiado hacia la gestión 2018, son:
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Los insuficientes recursos humanos, financieros y logísticos para cumplir sus funciones. Respecto al personal existe el agravante que sólo hay una persona dedicada exclusivamente a las tareas de la ANC. El personal (eventual) del SENASAG en los departamentos además tiene que cumplir otras funciones y no depende jerárquicamente de la ANC. Este aspecto incide prácticamente en todas las limitaciones que se han detectado. A esto se suma que en el SENASAG no se ha creado una unidad operativa que corresponda a la ANC.
La baja coordinación con otras instancias públicas y el sector privado. Esto podría mejorar el desempeño de la ANC y ampliar las posibilidades de crear el marco reglamentario y de difusión. Un marco reglamentario incompleto; por ejemplo, no se cuenta con reglamentaciones sobre insumos comerciales, monitoreo de residuos, la trazabilidad de los productos, la acreditación de certificadoras y otras.
Al no existir un marco reglamentario completo tampoco se tiene un manual de procedimientos. La insuficiente capacidad de control y fiscalización de los operadores del sistema.
La limitada generación y difusión de información; por ejemplo, sobre importación, exportación, producción y otros aspectos.
El incipiente desarrollo de mercados donde se carece de distinción (certificación) de los productos ecológicos y la falta de control de ventas de productos denominados ecológicos, biológicos etc.; esto incide negativamente en la credibilidad de los productos ecológicos y, por tanto, en el desarrollo de la demanda.
Para responder a estas observaciones, la ANC necesita fortalecer su posicionamiento dentro del SENASAG como unidad operativa y con recursos humanos, financieros y logísticos suficientes. Asimismo, necesita fortalecer la coordinación y cooperación con el CNAPE, UC-CNAPE para trabajar conjuntamente en el desarrollo de la normativa, su difusión e implementación. Desde la legislación (reformulación de la Ley 3525) se debe tomar en cuenta las capacidades institucionales específicas del SENASAG como ente normador en aspectos de inocuidad alimentaria, amparadas en la Ley 380 y así evitar sobreposiciones con el CNAPE.
En el año 2018, el SENASAG debe aplicar las tasas establecidas para el cobro de sus servicios que incluyen aquellos referidos al registro y la certificación de la producción ecológica, tanto para certificadores como para operadores. El cobro de las tasas puede tener un efecto negativo en la difusión de la producción ecológica, sobre todo aquella destinada al mercado nacional con certificación de SPG.
Planificación Sectorial PSARDI
La planificación referida a la producción ecológica se enmarca dentro del Sistema de Planificación Integral Estatal SPIE. Por lo tanto, debe aportar a las metas formuladas en el Plan de Desarrollo Económico y Social 2016-2020.
Las metas formuladas para la producción ecológica siguen la lógica de aumento de producción con el riesgo que este crecimiento lleve a sistemas productivos no sustentables en aspectos ecológicos y probablemente económicos (por falta de mercados) y sociales (por desconocer las dinámicas de las familias campesinas indígenas). En general, el PSARDI no especifica metas como la conversión de sistemas productivos de agricultura familiar hacia sistemas de producción ecológica o el apoyo para el acceso de los productos ecológicos a los mercados.
Las metas de desarrollo de la producción ecológica formuladas en el PDES y el PSARDI fijan un crecimiento del 1400% para un lustro que no guarda relación con las tendencias del quinquenio anterior. Algunas actividades planificadas, como los centros de innovación o el sistema de información
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de mercados, dependen de instancias como el INIAF y el OAP que hasta el momento no están vinculadas con el sector ecológico y donde los actores relacionados tienen escasa influencia. El programa principal de la política de promoción de la producción ecológica es el Programa Nacional de Producción Ecológica. Desde el 2013 se han formulado dos programas y una estrategia, que no se implementan aún, sí en algunos aspectos específicos como el apoyo a SPG y centros de bioinsumos.
Se requiere entonces con urgencia un redimensionamiento de las metas y una revisión de las acciones y asignaciones presupuestaria. El fomento de la agricultura ecológica demanda una visión integral, desde el manejo de los recursos naturales, fomento productivo, la generación de valor agregado y el desarrollo de mercados, donde el Estado debe procurar la oferta de los servicios requeridos a través de sus propias instancias o en cooperación con las organizaciones de productores, las ONG y los consumidores. Aquí cabe también una estrecha coordinación con las entidades autonómicas para trabajar conjuntamente en el logro de metas, cumpliendo las funciones asignadas en la Ley 3525. Estrategia Nacional y Programa de Producción Ecológica
Como se ha visto, los procesos de desarrollo del sector ecológico requieren de un periodo prolongado, acompañamiento sostenido y recursos mínimos. Para una orientación en un plazo mediano a largo, se requiere una estrategia por lo menos a 10 años. Para este periodo es posible formular procesos de transformación de sistemas productivos, de los mercados, de los servicios necesarios y del conjunto de cooperaciones, todo bajo un enfoque de desarrollo territorial sustentable. Este plan tendría hitos intermedios que sirven para formular programas y proyectos, basados en el análisis de datos y tendencias para su adecuada cuantificación. Más allá de programas puntuales de apoyo a la producción, las entidades públicas coordinadas de los diferentes niveles autonómicos deben asumir un rol facilitador de la producción ecológica que requiere de formas flexibles de financiamiento como fondos para la innovación, líneas crediticias accesibles (BDP y otros), acompañamiento a emprendimientos, generación de información, formación, investigación etc. Estos servicios y facilidades deben implementarse institucionalmente con una visión a largo plazo.
Certificación
Con la reducción del presupuesto de la UC-CNAPE, se ve un retroceso en el desarrollo y registro de los SPG. El proceso de acceso a los SPG requiere muchos pasos y una presentación de información muy detallada de cada productor. Por ejemplo, de un productor con una extensión de menos de 2.000 m2 de cultivo, se puede requerir 20 a 30 datos, de acuerdo a la diversidad su producción que, muchas veces, genera ingresos mínimos a la familia productora. Esta información debe ser reportada y registrada por el SENASAG cada año para obtener el certificado para la vigencia del SPG, generando mucho trabajo para los evaluadores de los SPG y la misma ANC. Por otro lado, no se ha difundido y facilitado aún el acceso de los productores al sello ecológico que debe distinguir los productos certificados en el mercado nacional.
Para consolidar lo avanzado y ampliar el alcance de los SPG, lo más urgente es la reducción de barreras de acceso a los SPG en la presentación de información y procedimientos, la difusión de información sobre productos ecológicos entre consumidores, el acceso al sello ecológico y la facilitación de espacios de comercialización; todo ello en estrecha alianza entre todos los actores. Preferentemente se debería apoyar la renovación de aquellos SPG que han obtenido su registro en el pasado, ya que tienen experiencia.
Hay muchos productores ecológicos que no acceden a la certificación por desconocimiento o porque no quieren entrar con una burocracia cuando a cambio no ven mejores oportunidades de generación de ingresos. Con ello, sobre todo los consumidores reducen sus posibilidades de acceder a alimentos ecológicos. Para revertir esta tendencia, es necesario ligar estrechamente el fomento de los mercados
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locales y regionales con la certificación y, nuevamente, una estrecha colaboración entre el sector público – de fomento y control - con los productores ecológicos y las ONG que apoyan la producción ecológica.
La certificación por tercera parte para el acceso a mercados internacionales, se ha consolidado en Bolivia a través de la presencia de cuatro certificadoras especializados con acreditación de un amplio espectro de normas ecológicas y de buenas prácticas. Con la aplicación de las certificaciones grupales, los costos de la certificación para los productores se han establecido en un nivel que puede ser pagado por los productores y sus organizaciones. A partir de su experiencia, las certificadoras pueden aportar al desarrollo de normas y la elaboración de propuestas y constituirse en aliadas para la promoción del sector.
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