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3.3.1. Plan Maestro de Movilidad y consolidación del enfoque de derecho a la movilidad para Bogotá. La Administración Garzón (2004 – 2008) desarrolló varios planteamientos del POT, a través del Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia”

(cfr. Acuerdo 119 de 2004). Se fortalecieron los sistemas de movilidad y espacio público, sustentados en centralidades integradas con los barrios y zonas rurales para reducir los motivos y tiempos de viaje y se propició la intermodalidad(*) entre el sistema masivo con medios no motorizados. Adicionalmente, se emitió el Acuerdo 257 de reestructuración de organismos y entidades del Distrito, mediante el cual se creó la Secretaría de Movilidad, como organismo del nivel central y máxima autoridad del sector movilidad(**) que pasó de ser una entidad que se limitaba a regular el tránsito, a diseñar y articular las políticas de movilidad en su conjunto (CCB, 2008, p. 23).

A través del Decreto 319 de 2006 se formula el Plan Maestro de Movilidad, que determina la ruta que debe seguir la ciudad en esta materia durante los siguientes veinte años. El Plan Maestro tiene por objetivo plantear las políticas, estrategias, programas y metas establecidas en el POT y que son necesarias para que Bogotá logre contar con un sistema de movilidad integrado, seguro, equitativo y respetuoso del medio ambiente, a través de acciones coordinadas entre las distintas entidades que componen el sector y entre éstas y los demás actores involucrados.

Según el Plan Maestro, la movilidad es la capacidad de desplazarse en forma libre y tranquila, sin los permanentes inconvenientes que generan los conflictos del

(*) En Bogotá, se realizan casi 9`500.000 viajes al día, de los cuales el 47% se hacen en TPC y un 10%, es decir 915.000 viajes, en TransMilenio; un 15% adicional se hace a pie.

(**) Según el Acuerdo 257 el sector está integrado además, por entidades adscritas (IDU, FONDATT y la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial) y entidades vinculadas (Empresa de Transporte del Tercer Milenio -Transmilenio S.A. y Terminal de Transporte S.A.)

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tránsito, con el fin de realizar las actividades de la vida diaria, ya sean de tipo laboral, comercial, personal, etc.

Dentro de los principios que integran el Plan en el corto, mediano y largo plazo, se reivindica la movilidad como un derecho que debe contribuir a que las personas mejoren su calidad de vida y se le da prioridad al transporte público como eje estructurador del sistema, al tiempo que se observa que el uso del vehículo particular debe racionalizarse, teniendo en cuenta que el espacio que ocupa en la ciudad es mucho mayor que el que ocupa el transporte público y la demanda de viajes que atiende es menor.

El modelo de movilidad sostenible desarrollado en el Plan, espera consolidar un territorio más equilibrado y accesible, a través de políticas dirigidas a una gestión racional de la demanda de la movilidad, donde prime el interés general sobre el particular y se modifique el enfoque de oferta de las políticas, basadas, casi exclusivamente, en la provisión de infraestructura, primordialmente para el transporte individual y luego para el transporte colectivo.

De hecho, el modelo de movilidad sostenible clasifica los modos de transporte en motorizados y no motorizados, dando prioridad al segundo. Dentro del concepto se destaca la relación entre la accesibilidad a los lugares y la posibilidad de obtener el bien o los servicios buscados (política de creación de proximidad), para lo cual se acude a dos estrategias: reducción de los desplazamientos de larga distancia (a partir de la red de centralidades alrededor de las cuales se concentre la población(*) y creación de condiciones para la implementación de modos de transporte público motorizados y no motorizados.

(*) Elementos que se relacionan directamente con la densidad de la población, pues a mayor concentración de población, mayor facilidad de implementar el servicio de transporte público, y a menor densidad de población, se estimula la necesidad de contar con vehículo particular.

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Ahora bien, siguiendo los lineamientos del POT, el Plan Maestro propone el crecimiento inteligente de la ciudad, considerando la interacción entre los usos del suelo y los modos de transporte, de forma que se mejore el acceso a los diferentes lugares de la ciudad, en concordancia con la descentralización de las grandes unidades de servicios y equipamientos, mediante un sistema de transporte multimodal del que todos los habitantes puedan hacer uso, de acuerdo con su ubicación espacial y en el que se prioricen los subsistemas de transporte más sostenibles, como el transporte público o el transporte no motorizado (peatonal o bicicleta).

Dentro del subsistema de transporte se encuentran las estrategias del sistema de transporte público, cuyo eje articulador es el sistema integrado de transporte público, definido desde la perspectiva del derecho a la movilidad, al plantear que se debe lograr la unidad física del sistema para que a los usuarios se les garantice el acceso al servicio en condiciones de óptima calidad, economía y eficiencia.

De esta manera, las políticas deben comprender acciones para la operación integrada de los tres componentes principales del Sistema Integrado (transporte masivo, TPC y transporte individual – motorizado y no motorizado -) y las redes complementarias (red de intercambiadores modales(*), red de estacionamientos(**) y red de peajes), así como la vinculación y coordinación de las entidades encargadas(***) de la planeación y organización de las actividades relacionadas con el control del tráfico, con la operación del transporte público y con la infraestructura requerida para el recaudo del sistema.

(*) Está constituida por los diferentes intercambiadores modales, debidamente enlazados con comunicaciones que hagan más eficiente la prestación de los servicios de transporte de la ciudad. Su objetivo es facilitar la integración de los servicios de alta capacidad con los flexibles y complementarios entre sí y a pie y en bicicleta a una distancia que facilite el trasbordo de peatones.

(**) La constituyen los estacionamientos de servicio público vinculados al sistema inteligente de tránsito, por ejemplo, los parqueaderos de alta capacidad ubicados en los Centros de Integración Modal.

(***) En este caso, el artículo 15 estipula que la Secretaría de Movilidad es la autoridad de transporte público a la que le corresponde definir, regular, vigilar y controlar las actividades de transporte; entre tanto Transmilenio S.A., como ente gestor del transporte masivo, le corresponde la integración, evaluación y seguimiento de la operación del SITPC.

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En conjunto, el Plan prevé un sistema integrado de alta calidad, seguro y con tarifas al alcance de todos. Un sistema así considerado, debe representar una opción adecuada, accesible y digna para todos los habitantes, motivando su utilización y desestimulando el uso del automóvil particular.

3.3.2 Retos Institucionales posteriores al Plan Maestro: El Sistema Integrado. Con la formulación del Plan Maestro la ciudad consolidó la normatividad sobre movilidad y definió el marco de acción institucional al respecto. Desde este momento, la implementación de las medidas es responsabilidad de los futuros gobiernos y, sin duda, uno de los retos más importantes es continuar el proceso de construcción del sistema integrado, ante el enorme caos que persiste en el servicio de transporte de la ciudad. Fenómenos como la sobreoferta de vehículos de transporte colectivo y el aumento de la tarifa durante los últimos años(*), sólo hablan de la inequidad e ineficiencia del servicio.

Una de las razones por las cuales el problema persiste es que gran parte de las medidas que había tomado la ciudad para reorganizar el transporte público, por ejemplo el Decreto 115 de 2003, fueron impugnadas por los transportadores ante instancias judiciales y la mayor parte anuladas mediante sentencia judicial, volviendo a quedar la ciudad sin los instrumentos regulatorios indispensables para adelantar su labor en forma efectiva.

Por otra parte, la nueva Secretaría de Movilidad y las entidades adscritas se encontraron con la falta de manejo y control sobre la información relacionada con el servicio de transporte público en cuanto a número exacto de buses circulando y las rutas que cubren, ni datos de seguimiento a los servicios permitidos que prestan las empresas, a las infracciones, entre otros aspectos sobre los que no existía información detallada y que son necesarios para actuar institucionalmente.

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Durante la administración de Luis Eduardo Garzón, la labor se centró en tratar de darle sustento técnico a las disposiciones tomadas por el Plan Maestro sobre un sistema integrado y regulado por el sector movilidad del Distrito, adecuado a la demanda de pasajeros e integrado en la operación por rutas jerarquizadas y operadas mediante un esquema empresarial de concesión que prestaría directamente el servicio, garantizando su accesibilidad a las diferentes poblaciones de la ciudad.

En la última campaña electoral el factor movilidad resultó tan decisivo, que Samuel Moreno incluyó el desarrollo del sistema integrado con todos sus componentes como uno de los postulados principales de su plan de gobierno(*). A pesar de que

este sigue siendo un objetivo por cumplir, su plan de desarrollo “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor” (cfr. Acuerdo 308 de 2008) contiene claramente un Programa dedicado al desarrollo del Sistema Integrado de Transporte Público (cfr. artículo 11), en el marco del segundo capítulo, denominado Derecho a la Ciudad, con metas definidas de acuerdo con los lineamientos del POT y del Plan Maestro de Movilidad(**). Para tal efecto, los sectores de movilidad, planeación y hacienda tienen a su cargo la realización de cinco proyectos con sus respectivas metas(***).

(*) En el texto del programa de gobierno se lee: “Desarrollaremos un Sistema Integrado de Transporte que

articule: Metro, Tren Metropolitano con rehabilitación y desarrollo de los corredores férreos, mejora de Transmilenio, la reorganización del transporte colectivo (…), la bicicleta y los pasajeros y peatones.

Implementaremos un sistema único de recaudo, con una tarifa única para los desplazamientos que exijan

utilizar más de una opción de transporte para un mismo trayecto.”

(**) Es importante destacar que la distribución de recursos por sectores para la administración 2008 – 2012, destina al sector movilidad 7.89 billones de pesos para el cuatrienio, lo que equivale al 25,8% de los recursos totales para inversión, encontrándose en segundo lugar luego de la educación (28,8%) y antes de la salud (20,6%).

(***) Primero, el proyecto “Sistema de TPC”, a un costo de 3 mil 500 millones de pesos y cuyas metas son:

Organización de rutas para la operación del transporte público, disminuyendo la sobreoferta de buses; lograr la democratización del 100% del sistema con la unificación del recaudo y la implementación de tarifas preferenciales; la integración del sistema colectivo, masivo e individual y la realización de campañas de capacitación de los conductores; segundo, el proyecto “optimización del sistema de terminales”; tercero, el proyecto “Red de estacionamientos” para generar 453 cupos nuevos de parqueaderos públicos; cuarto, el “proyecto Metro”, que tiene como meta la contratación de la primera fase; y el quinto proyecto denominado

“Troncales de Transmilenio” y que debe construir nueve troncales, 20 kilómetros de la fase III (carrera décima

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El Decreto 309 de julio de 2009, cierra el ciclo de construcción normativa que adopta el Sistema Integrado de Transporte Público – SITP - para Bogotá. Este es, quizá, el resultado de dos décadas de discusiones y cambios en la ciudad y constituye la formulación de una política pública dedicada exclusivamente a normativizar la vinculación, integración y operación del sistema, mediante la concesión de trece zonas para el funcionamiento de un servicio de transporte de calidad para los usuarios.

Esta reforma o cambio institucional, enfrenta la estabilidad institucional que supuso décadas de reproducción de normas inocuas, rutinas de comportamiento e intereses individualistas que definieron lo que March y Olsen (1997) denominan la

“lógica de lo apropiado”, a partir de la cual cada actor ha asumido roles y

conductas funcionales, tratando de sacar el mejor provecho al menor costo posible Mientras comienza la operación del SITP, gran parte del servicio de transporte sigue siendo manejado de manera primaria, de acuerdo con las lógicas de servicio y rentabilidad de cada empresa, propietario o conductor. Pese a los esfuerzos y obras realizadas, el problema del transporte en Bogotá cada día adquiere dimensiones insostenibles, al punto de constituir hoy, junto con la inseguridad, la mayor dificultad que soportan los bogotanos.

Por supuesto, estos códigos de funcionamiento no pueden ser modificados abruptamente debido al arraigo cultural que tienen entre la sociedad, pero es parte de los desafíos de la política enfrentar y superar las falencias y vacíos en las normas anteriores y emprender un proceso de transformación de las prácticas cultuales aferradas a la historia del transporte público bogotano, generando una nueva institucionalidad que pone el derecho a la movilidad como prioridad y como eje de una nueva manera de habitar la ciudad.

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4. POLITICA DE REFORMA AL SISTEMA DE TRANSPORTE EN BOGOTÁ SITP