LIMITATIONS OF THE STUDY AND SUGGESTIONS FOR FUTURE RESEARCH

1.2.4.1 Definición

La ordenanza es una norma reglamentaria que contiene un conjunto ordenado de reglas o preceptos sobre una determinada materia, que dictada por la autoridad competente, de conformidad a su autonomía y potestad administrativa, tiene carácter general y obligatorio y es de cobertura jurisdiccional, que se aplica para el régimen y buen gobierno de una localidad.

De acuerdo al ordenamiento jurídico en cuestión, la ordenanza puede ser: provincial, si es dictada por el Consejo Provincial y con validez dentro del provincia; si es promulgada por los gobiernos autónomos descentralizados de la Provincia y tiene fuerza obligatoria en toda ella.

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1.2.4.2 Facultad normativa

La Constitución de la República (2008) dota a los gobiernos autónomos descentralizados de una facultad legislativa que, a primera vista, haría pensar en la existencia de ordenamientos jurídicos locales. Con la expresión facultades legislativas se podría entender que, dentro del Ecuador, que se organiza como un Estado unitario, se permite la existencia de legisladores y de leyes locales.

Esta aparente contradicción merece un análisis sobre la naturaleza y alcance que tienen los instrumentos normativos que emiten los gobiernos autónomos descentralizados, sobre sus límites y contenidos y sobre la función que cumplen en el ordenamiento jurídico de un Estado unitario como es el ecuatoriano.

El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (2010) enuncia que para el pleno ejercicio de sus competencias y de las facultades que de manera concurrente podrán asumir, se reconoce a los consejos regionales, provinciales y municipales, la capacidad para dictar normas de carácter general, a través de ordenanzas, acuerdos y resoluciones, aplicables dentro de su circunscripción territorial.

Retomando la Constitución, las normas de los gobiernos autónomos descentralizados solo pueden regular sobre las materias específicas que señalan los Arts. 262, 263, 264 y 266, las que se circunscriben a los fines y cometidos de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y municipios. Estas normas, a diferencia de las leyes, no pueden innovar el ordenamiento jurídico más que en el específico ámbito que precisa la Constitución.

1.2.4.3 Decisiones legislativas

Al respecto, el Art. 322 el Código de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización textualmente anota:

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“Los consejos regionales y provinciales y los concejos metropolitanos y municipales aprobarán ordenanzas regionales, provinciales, metropolitanas y municipales, respectivamente, con el voto conforme de la mayoría de sus miembros.

Los proyectos de ordenanza, según corresponda a cada gobierno, deberán referirse a una sola materia y serán presentados con la exposición de motivos, el articulado que se proponga y la expresión clara de los artículos que se deroguen o reformen con la nueva ordenanza. Los proyectos que no reúnan estos requisitos no serán tramitados.

El proyecto de ordenanza será sometido a dos debates para su aprobación, realizados en días distintos.

Una vez aprobada la norma, por secretaría se la remitirá al ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado correspondiente para que en el plazo de ocho días la sancione o la observe en los casos en los que se haya violentado el trámite legal o lo que dicha normativa no esté acorde con la Constitución o las leyes.

El legislativo podrá allanarse a las observaciones o insistir en el texto aprobado. En caso de insistencia, se requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes para su aprobación. Si dentro del plazo de ocho días no se observa o se manda a ejecutar la ordenanza, se considerará sancionada por el ministerio de la ley.

1.2.4.4 Promulgación y publicación

La promulgación de las ordenanzas y reglamentos municipales, consiste en hacer público un acto decisorio del consejo, lo cual debe llevarse a cabo por cualquier medio de difusión, a excepción de las ordenanzas de carácter tributario que serán publicadas obligatoriamente en el Registro Oficial.

El Código de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización en su Art. 324 señala que: “El ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado, publicará

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todas las normas aprobadas en su gaceta oficial y en dominio web de la institución; si se tratase de normas de carácter tributario, además, las promulgará y remitirá para su publicación en el registro Oficial.”

1.2.4.5 Procedimiento técnico – administrativo para generar ordenanzas ambientales

OIKOS (2000), considera que es conveniente establecer ordenanzas de protección ambiental; los consejos provinciales y concejos municipales tienen que asumir una idea innovadora al respecto; para lo cual, se puede asumir el siguiente procedimiento:

1.2.4.6 Investigación del problema y posibles soluciones

La necesidad de crear una ordenanza se define una vez que se ha determinado el problema ambiental correspondiente, entre cuyas soluciones una ordenanza puede jugar un papel importante. Se investiga un problema ya identificado, en busca de soluciones y entre las soluciones tal vez se requiere una ordenanza. Ya para la investigación, se trata entonces de la formulación de un proceso que incluye la determinación del problema, su fundamentación y antecedentes, el señalamiento de objetivos así como el planteamiento de hipótesis o soluciones.

1.2.4.7 Método

Para un apropiado planteamiento del problema y sus soluciones, es necesaria la utilización de un método. Entre los que se destacan: el método inductivo que consiste en observar la realidad de la localidad y concluir sobre las conductas que deben reglarse; y, el deductivo, que consiste en sacar conclusiones particulares a partir de un enunciado general.

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1.2.4.8 Mecanismos institucionales

Para la identificación y solución de problemas provinciales existen mecanismos institucionales, entre ellos están las comisiones que serán permanentes, especiales u ocasionales y técnicas. Tendrán la calidad de permanente, al menos la comisión de mesa; la de planificación y presupuesto; y, la de igualdad y género.

Una de las comisiones especiales debería ser la de Medio Ambiente ya que, lamentablemente, la ley no la contempla entre las permanentes. En esta comisión podría tratarse problemas ambientales cuyas soluciones, posiblemente, se materialicen en una ordenanza.

1.2.4.9 Cuerpo de la ordenanza

Una ordenanza se compone de varias partes relacionadas unas con otras:

1) Considerandos

En estos se deben establecer las razones por la que se crea la ordenanza. Estas son de dos clases de hecho y de derecho.

Los considerandos de hecho se refieren a las necesidades municipales que se pretendan cubrir, así como a las razones de orden práctico o técnico en que se basó su elaboración. Los de derecho, son las normas o atribuciones legales en que se basa el Gobierno Provincial para dictar la ordenanza. Estas deben hacer referencia a la competencia del Gobierno Provincial en la materia a la que se refiere la ordenanza, así como a las leyes o reglamentos que se relacionen con el área de protección ambiental que se vaya a normar.

2) Generalidades

Debe señalarse principalmente, el ámbito de aplicación de la ordenanza; es decir el sector o la actividad para la que va a regir la ordenanza.

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3) Parte normativa

Las normas en una ordenanza pueden ser: Prohibitivas, aquellas que señalan prohibiciones o regulaciones que la ordenanza prevé; e incentivadoras, aquellas que contienen incentivos para una producción ambientalmente equilibrada y, en general, para la preservación del medio ambiente.

4) Parte sancionadora Sanciones a normas prohibitivas.

Se refiere a las sanciones en caso de violación de las disposiciones establecidas en la ordenanza, señalando una pena para el caso de incumplimiento. Las sanciones deben ser exclusivamente de orden administrativo, como multas o clausura de establecimientos, nunca penas privativas de la libertad. Adicionalmente, es necesario establecer cuáles son las autoridades encargadas de la vigilancia y el cumplimiento de los preceptos de la ordenanza, así como de la aplicación de sus sanciones.

5) Disposiciones finales y transitorias

Las disposiciones finales son aquellas que permitirán una rápida y eficaz aplicación de la ordenanza. Las disposiciones transitorias, permiten que la situación real en la que vivía la ciudadanía se acople al nuevo régimen jurídico que establece la ordenanza.

EPÍGRAFE III

1.3 Valoración Crítica de los conceptos principales de las distintas