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BICICLETAS

(II.A.) 1. El Análisis Coste-Beneficio (ACB).

Resulta indiscutible el hecho de que cualquier actuación llevada a cabo por el Sector Público produce alteraciones en la asignación de los recursos que son susceptibles de ser evaluadas económicamente. Por tanto, la evaluación económica de los proyectos públicos para examinar sus efectos en términos de eficiencia resulta una cuestión imprescindible, sin olvidar también el tratamiento de las implicaciones distributivas y equidad (López y Vegara, 2012). Así, una intervención pública se considera económicamente eficiente cuando los beneficios sociales que reporta son mayores que sus costes. Entre las distintas técnicas de evaluación económica disponibles, la más generalizada y ampliamente utilizada es el ACB, que toma algunos de sus elementos básicos de los principios de la Economía del Bienestar. Entre ellos, el criterio de compensación potencial de Kaldor-Hicks y el concepto de

excedente del consumidor por los que, otorgándole el mismo valor a una

unidad monetaria con independencia de quién la recibe, se estima que existe un beneficio social neto siempre que los que resulten beneficiados con un proyecto puedan compensar a los perdedores de su pérdida de bienestar y, aun así, seguir ganando (Munger, 2000).

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El ACB es, por tanto, una técnica de análisis económico que intenta evaluar monetariamente y de forma exhaustiva las corrientes de costes y de beneficios de un proyecto, con el objetivo de determinar si éste es deseable o no desde el punto de vista del bienestar social. El ACB produce información dirigida a la mejora de la calidad de las políticas públicas; calidad entendida en el sentido de una medida del bienestar que una política proporciona a la sociedad. Su utilidad es grande, ya que permite no sólo el estudio de la idoneidad de un proyecto, sino también la ordenación de diferentes alternativas, contribuyendo a un debate ordenado sobre éstas, de acuerdo con su capacidad de mejorar el bienestar social (Albi et al., 2012).

A pesar de la aparente sencillez del planteamiento inicial del ACB, el procedimiento de comparación de beneficios y costes no está exento de dificultades, particularmente en lo que se refiere a su relación con las externalidades derivadas de la realización del proyecto evaluado. Efectivamente, no todos los efectos del proyecto pueden cuantificarse monetariamente de forma inmediata, teniendo en cuenta que muchos de los costes y beneficios del mismo, deberán medirse en términos de costes de oportunidad. En ocasiones, pueden cuantificarse mediante la utilización de precios de mercado. Sin embargo, en muchos casos, cuando no es posible disponer de esos precios porque los efectos no son recogidos directamente por el mercado (este es el caso de las denominadas externalidades o efectos

externos), o cuando existen distorsiones significativas en los mercados, es

necesaria la utilización de “precios sombra” que reflejen realmente el coste de oportunidad (Rosen, 2005).

No obstante, los defensores del ACB no perciben estas dificultades como inconvenientes. Por el contrario, la obligación para los evaluadores de identificar y cuantificar los costes y beneficios del proyecto de la forma más específica y detallada, ayuda a la toma de decisiones, aportando criterios objetivos relevantes, en lugar de utilizarse meras apreciaciones subjetivas del

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proyecto. En última instancia, para sus defensores, el ACB queda justificado por la ayuda que proporciona en términos de una mayor racionalidad a la elección del proyecto; por lo que, a pesar de sus dificultades de valoración, es siempre preferible a la inexistencia de este tipo de análisis.

Otra de las claves del ACB, es fijar una adecuada tasa de descuento social, que permita llevar todos los costes y beneficios al mismo instante temporal, para su agregación y comparación. Dado que los beneficios y costes sociales de un proyecto pueden extenderse a lo largo del tiempo, éstos tendrán que ser expresados en relación a un mismo momento temporal para efectuar la comparación. De esta forma, una vez identificados y cuantificados monetariamente los flujos de beneficios y costes, se procede a su agregación con el objeto de expresarlos mediante una sola cifra.

Para ello, primero es necesario elegir una tasa de descuento que permita llevar todos los costes y beneficios al mismo instante temporal, para facilitar su comparación. Los proyectos, normalmente, requieren renunciar a un consumo presente a cambio de un flujo de servicios en periodos posteriores, teniendo en cuenta que los individuos no son indiferentes con relación al momento en que se reciben los beneficios y se pagan los costes (Stiglitz, 2000). La función de esta tasa de descuento social es, por tanto, reflejar la preferencia social, por el presente frente al futuro, que se adopta en la evaluación. Esta decisión no es neutral ya que, dependiendo de la estructura temporal del proyecto, el valor de la tasa de descuento condiciona de una forma u otra la decisión sobre el mismo.

Una vez fijada esta tasa de descuento, habrá que determinar qué medida tomar a modo de resumen o medida sintética, con la finalidad de integrar toda la información en una cifra única que sirva de soporte a la decisión. En definitiva, es necesario adoptar el criterio de decisión a partir del cual tomar la opción de aceptar o rechazar el proyecto. Entre las medidas sintéticas

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habitualmente empleadas (De Rus, 2004; Stiglitz, 2000) cabe mencionar: el valor actual neto (VAN), la ratio de beneficios sobre costes, la tasa interna de retorno (TIR), o el tiempo de recuperación de la inversión. La elección de una u otra medida no es un asunto menor, puesto que las distintas alternativas presentan características diferentes.

En primer lugar, el VAN sintetiza en un único valor el valor social actualizado del proyecto al restar a los beneficios los costes sociales, de acuerdo con la expresión (1): − − − = − + + + + + + + 1 1 2 2 0 0 2 ( ) ( ) ( ) ( ) ... (1 ) (1 ) (1 ) n n n B C B C B C VAN B C i i i (1)

Siendo Bj y Cj los beneficios y costes correspondientes al periodo j, en el periodo de duración del proyecto, e i la tasa de descuento social fijada. El criterio de decisión a partir de este indicador es: rechazar si VAN < 0, y aceptar si VAN ≥ 0 (si están siendo evaluados varios proyectos, un proyecto será mejor cuanto más elevado sea este valor).

En segundo lugar, el ratio beneficio-coste (B/C), relaciona ambos conjuntos de flujos generados por el proyecto convenientemente actualizados, de acuerdo con la expresión siguiente (2). En este caso, un ratio B/C < 1 llevaría a rechazar el proyecto, y un ratio B/C ≥ 1 llevaría a su aceptación (mejor cuanto más elevado, en caso de ordenación de proyectos).

1 2 1 2 0 2 0 2 / ... ... (1 ) (1 ) (1 ) (1 ) (1 ) (1 ) n n n n B B B C C C B C B C i i i i i i     =_ + + + + _{ } + + + + _ + + + + + +     (2)

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En tercer lugar, la tasa interna de retorno (TIR) representa el valor más alto de la tasa de descuento para la que el proyecto resulta rentable. Habría, por tanto, que calcular el iTIR a partir de la expresión (3):

1 1 2 2 0 0 2 ( ) ( ) ( ) 0 ( ) ... (1 ) (1 ) (1 ) n n n

TIR TIR TIR

B C B C B C B C i i i − − − = − + + + + + + + (3)

Si la TIR resultante es menor que la tasa de descuento social fijada, entonces se rechazaría el proyecto. Si, por el contrario, TIR ≥ tasa de descuento social, siendo mejor cuanto más elevado sea la TIR resultante (siendo mejor el proyecto cuanto mayor sea el valor obtenido).

Finalmente, el criterio del periodo de recuperación de la inversión, consiste en determinar el período de tiempo necesario para que los ingresos esperados recuperen los gastos generados. En este caso, habría obtener el valor n* de la expresión (4): 1 1 2 2 * * 0 0 2 * ( ) ( ) ( ) 0 ( ) ... (1 ) (1 ) (1 ) n n n B C B C B C B C i i i − − − = − + + + + + + + (4)

En este caso, el criterio para aceptar o rechazar un proyecto no queda claramente establecido a priori, dependiendo del periodo de tiempo que se considere como adecuado para el proyecto. Es quizás esta subjetividad a la que queda sujeto finalmente el criterio de decisión, la que hace que éste no sea uno de los criterios más aplicados para determinar la rentabilidad social del proyecto. No obstante, sí puede resultar de bastante utilidad para el caso de la ordenación de proyectos, siendo mejor aquel que menor periodo de recuperación requiera.

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Por otra parte, otro de los aspectos importantes a tener en cuenta al considerar la metodología del ACB, es la consideración del riesgo y de la incertidumbre. Dentro del ACB pueden existir diversas fuentes de incertidumbre: identificación de beneficios y costes, cuantificación monetaria, inflación, variaciones en la demanda, cambios en la tecnología, entre otras. Las condiciones cambiantes del entorno y, sobre todo, la dificultad de predecir con certeza la evolución de algunas variables, para períodos más o menos largos dentro de la vida útil del proyecto, hacen aconsejable estudiar la robustez de los resultados obtenidos, ante cambios en los valores que pueden estar afectados por la existencia de incertidumbre. Una opción para estudiar el efecto de la incertidumbre en los resultados del ACB es realizar un análisis de sensibilidad, consistente en comprobar los efectos de variaciones de determinadas variables en la medida sintética empleada. Así, esta técnica puede ayudar a identificar cuáles son aquellos puntos más débiles en el diseño de un proyecto y sobre los cuales será necesario obtener información adicional, en la medida en que condicionan el resultado del proyecto.

Otra alternativa, es la realización de simulaciones para reflejar la existencia de incertidumbre en determinados aspectos del proyecto. Las simulaciones usualmente requieren más información que el análisis de sensibilidad, pero suelen proporcionar también más datos sobre la idoneidad del proyecto objeto de estudio. El objetivo es obtener una distribución de probabilidad de la medida sintética del proyecto que refleje la incertidumbre existente. En este caso, el proceso formal de análisis del riesgo y modelización de la incertidumbre, pasaría por las siguientes fases según Savvides (1994): en primer lugar, determinar cuáles son los componentes de incertidumbre. A continuación, especificar las distribuciones de probabilidad de los elementos de incertidumbre. Seguidamente, se establecen las correlaciones entre esos componentes para, finalmente, combinar toda esta información con la

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finalidad de generar las distribuciones de probabilidad de los resultados del proyecto.

(II.A.) 2. Objetivos de la Guía de ACB de la Política de Promoción

de las Bicicletas.

El objetivo fundamental de este Capítulo, es ofrecer una orientación para el desarrollo y aplicación de la técnica del ACB, para el caso de la evaluación económica de medidas destinadas al fomento del uso de la bicicleta como medio de transporte; medidas dirigidas tanto a promocionar su utilización, como a mejorar la movilidad y seguridad de los usuarios que optan por este modo de desplazamiento. Comenzamos esta Guía con una serie de consideraciones previas:

En primer lugar, dicha Guía ha sido desarrollada con el objetivo de facilitar la aplicación del ACB sobre políticas que afecten al transporte en bicicleta, objetivo éste dirigido a aquellas personas que no están muy familiarizadas con esta herramienta o con este ámbito de aplicación. Por este motivo, en ocasiones se han proporcionado costes monetarios unitarios asociados a algunos de los impactos más comunes en este contexto, procedentes de otros estudios.

Sin embargo, no queremos que esto lleve a pensar que el ACB pueda entenderse simplemente como una mera cuantificación en unidades físicas de los diferentes impactos, que después tienen que ser multiplicados por estos costes unitarios para obtener su valoración en términos monetarios. Cierto es que las dificultades que entraña un ACB, unidas a restricciones presupuestarias y temporales que suelen existir a la hora de valorar un proyecto, llevan con frecuencia a recurrir a este tipo de simplificaciones. No obstante, siempre será preferible la realización de un estudio específico para

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cada impacto, ya que los costes unitarios tomados de otros estudios, siempre serán contingentes (en menor o mayor medida) del contexto en el que fueron estimados.

En caso de tener que utilizar costes unitarios recogidos en otros estudios, hay que tener siempre presente el principio de precaución, considerando igualmente los costes unitarios más desfavorables. Esto permitirá que los resultados obtenidos mediante la aplicación del ACB, puedan ser de utilidad para evaluar el efecto de determinadas actuaciones.

En segundo lugar, los diferentes procedimientos desarrollados en esta Guía, para la valoración monetaria de los impactos producidos por la política o proyecto a evaluar, así como los costes unitarios proporcionados para algunos de esos impactos, han sido recogidos atendiendo al contexto de las ciudades andaluzas. La razón es que esta Guía es el resultado de un Proyecto concedido por la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía.

Finalmente, nuestra Guía sólo contiene aquellos aspectos que son específicos y particulares del ACB en relación a la bicicleta, quedando fuera de su alcance por tanto, la explicación de los principios y procedimientos generales empleados en el ACB, dada la amplia aplicación de esta técnica en general.

(II.A.) 3. Estimación de cambios en la demanda de medios de

transporte como consecuencia de la Política de Promoción de las

Bicicletas.

A la hora de analizar y evaluar cualquier proyecto mediante ACB, el primer paso consiste en definir claramente las situaciones que pueden aparecer con y sin el desarrollo de dicho proyecto; para delimitar a continuación, tanto temporal como espacialmente, el ámbito de estudio. En el caso de proyectos

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que involucren a la bicicleta y su promoción como medio de transporte, esto implica la estimación de los efectos que un proyecto supondrá en términos de movilidad en la zona de estudio. Esta cuestión es fundamental, puesto que la magnitud de los impactos de un proyecto de este tipo, vendrá determinada, por una parte, por sus efectos en términos de nuevo tráfico generado; pero, por otra parte, también por sus efectos en términos de tráfico desviado hacia la bicicleta, procedente de otras modalidades de transporte.

En concreto, esta estimación tendría que recoger, para todo el periodo de análisis considerado, las siguientes partidas:

 El volumen de tráfico esperado en la situación sin proyecto,

distinguiendo entre las distintas modalidades de transporte.

 El volumen de nuevo tráfico generado como consecuencia de la

realización del proyecto que se evalúa, distinguiendo igualmente entre las distintas modalidades de transporte.

 El volumen de tráfico desviado entre modalidades de transporte, como consecuencia del desarrollo del proyecto; especialmente los trasvases de desplazamientos dirigidos hacia la bicicleta, desde otras modalidades de transporte.

A efectos del ACB, el cambio relevante a tener en cuenta, sería el efecto neto en la movilidad resultante de comparar, para cada uno de los años del periodo considerado, los desplazamientos realizados en cada modalidad de transporte, para los escenarios con y sin proyecto.

Aquí habría que destacar que, para el caso de la situación sin proyecto, no debe considerarse una situación estática del volumen de tráfico a lo largo de los años; sino que habría que estimar la evolución que habría tenido dicho volumen de tráfico, en caso de no llevarse a cabo la realización del proyecto.

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Los cambios originados en las diferentes modalidades de transporte, pueden cuantificarse en diferentes unidades de medida. Así, pueden expresarse en kilómetros recorridos, en tiempo empleado en el transporte en cada modalidad, o en número de desplazamientos. La elección de una u otra medida, dependerá, en gran parte, de la unidad de cómputo a la que hagan referencia los costes unitarios de cada impacto del proyecto, que serán discutidos más adelante.

La distinción del volumen de tráfico distribuido entre las diversas modalidades de transporte, es una cuestión importante puesto que los impactos y la intensidad de estos impactos, serán diferentes dependiendo del medio de transporte considerado. Del mismo modo, y por el mismo motivo, también es necesaria la distinción entre transporte público y transporte privado.

En general, los diferentes estudios publicados hasta la fecha, suelen distinguir entre las siguientes modalidades de transporte: los desplazamientos realizados andando, los desplazamientos en bicicleta, aquellos realizados en vehículos a motor privados (en coche, fundamentalmente), y los desplazamientos realizados en transporte público (en autobús, básicamente). En caso de existir en la zona de estudio, otras modalidades de transporte alternativas, como pudieran ser, por ejemplo, metro, tren o tranvía, éstas también tendrán que ser consideradas e incluidas en el estudio.

Debido a las peculiaridades de la bicicleta como medio para los desplazamientos (véase, por ejemplo Katz, 1995), no pueden ser empleados los modelos tradicionales de asignación del tráfico para estimar el impacto de un proyecto sobre la demanda de la bicicleta como medio de transporte. Todo lo cual lleva a que el análisis del impacto sobre la demanda de transporte en los proyectos sobre bicicletas, suela realizarse mediante encuestas. En el caso de la evaluación de proyectos que ya han sido ejecutados mediante ACB, la

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encuesta irá destinada a averiguar las pautas de comportamiento de los individuos, antes y después del desarrollo del proyecto.

En cuanto a evaluaciones de proyectos realizadas a priori, el diseño de la encuesta irá destinado a la creación de una situación hipotética, donde el individuo tendrá que expresar sus preferencias por diferentes alternativas de desplazamiento, que describirán opciones de transporte existentes en los escenarios con y sin proyecto. Estas opciones, han de venir caracterizadas a partir de los diferentes atributos que pueden influir en las preferencias de los individuos por las distintas opciones de transporte mostradas (por ejemplo, tiempo empleado en el desplazamiento, coste del desplazamiento, carácter monomodal o multimodal, etc.).

En este tipo de encuestas, la fórmula más habitual empleada para que el individuo manifieste sus preferencias, es preguntar por la opción de desplazamiento que el mismo escogería de entre las presentadas. A continuación, el análisis de este tipo de respuestas expresadas por los individuos, mediante modelos de elección discreta, permite predecir los cambios en la demanda que se producirán en las diferentes modalidades de transporte como consecuencia del desarrollo del proyecto.

Por otra parte, en vez de llevar a cabo directamente una encuesta, se puede optar por extrapolar los efectos derivados del proyecto considerado sobre la movilidad, a partir de la evolución observada en los desplazamientos en otras zonas donde se han desarrollado proyectos similares. Por ejemplo, el cambio en el número de desplazamientos en bicicleta que tendrá lugar en una zona (al desarrollar una vía ciclista a cota de acera en espacio generalmente antes dedicado a aparcamientos), puede ser estimado a partir de los cambios experimentados en otros lugares que han efectuado el mismo tipo de inversión. Sin embargo, el problema principal que conlleva esta aproximación, es que resulta muy difícil controlar la transferencia de los resultados ocurridos