El régimen estatutario de los miembros de la Guardia Civil parte, inicialmente, de los preceptos de la LOFCS que se refieren a dicho Cuerpo en su condición de integrante de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, es decir, de aquéllos preceptos estatutarios compartidos con el Cuerpo Nacional de Policía en los que no se prejuzga
ni resulta relevante la naturaleza civil o militar de dichos Cuerpos y, que, por tanto, son de idéntica aplicación a los miembros de ambas organizaciones.
En segundo término, formarán parte del régimen estatutario de los guardias civiles aquellas disposiciones que le sean de exclusiva aplicación por su condición de Cuerpo de Seguridad del Estado de naturaleza militar, lo que comprenderá las normas que, anidadas a la LOFCS y de manera sucesiva, han ido completando, hasta llegar a la LODD, aspectos fundamentales del estatuto personal de los guardias civiles. Así, y por exigencias de la propia LOFCS, mediante estas normas se habría ido materializando la definición de un estatuto propio y diferenciado tanto del de los miembros de los Cuerpos de Seguridad de naturaleza no militar, como del de los miembros de las Fuerzas Armadas.
Es importante destacar que, en materia estatutaria, la naturaleza militar de la Guardia Civil opera en dos planos superpuestos pero claramente diferenciados. Inicialmente, la naturaleza militar constituye un factor de exclusividad y de diferenciación respecto a los estatutos del resto de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, un factor que motiva el desarrollo de normas propias y específicas, por ejemplo, en materia de derechos y deberes, de régimen de personal o en materia de régimen disciplinario. En segundo término, la naturaleza militar implica, como se verá, que el régimen estatutario de los guardias civiles también estará modelado por el ordenamiento militar, es decir, por aquéllas normas que sean de aplicación conjunta y compartida a todas las instituciones militares. La primera norma estatutaria exclusiva de la Guardia Civil dictada tras la LOFCS fue la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, de régimen disciplinario de la Guardia Civil, hoy derogada y sustituida por la LORDGC. Dichas normas, que obedecen a la previsión contenida en el artículo 15.1 de la LOFCS, según el cual, la Guardia Civil, a efectos disciplinarios “se regirá por su normativa específica”, puso de manifiesto el
desdoblamiento estatutario que empezaría a experimentar el personal del Cuerpo respecto al personal de las Fuerzas Armadas, en este caso
desde el punto de vista del régimen disciplinario aplicable55. A pesar de
la previsión de la LOFCS, el nuevo desarrollo disciplinario “requirió” de un nada disimulado impulso del Tribunal Constitucional, tal y como se
desprende de su exposición de motivos56.
No menos importante desde el punto de vista estatutario sería la LRPCGC, norma legal con la que se vino a perfeccionar y a consolidar la finalidad que tímidamente persiguió su efímera antecesora, la Ley 28/1994, de 18 de octubre, que, derogada por la anterior, ya había dado un paso más, también en aspectos inequívocamente estatutarios, en el referido proceso de diferenciación estatutaria respecto al personal de las Fuerzas Armadas.
En su preámbulo, la LRPCGC pone de manifiesto que “la Constitución diferencia claramente las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad” al encomendarles misiones diferentes, respectivamente, en los artículo 8 y 104 de la misma, provocando con ello una modificación del “encuadramiento de la Guardia Civil, que tradicionalmente había sido parte integrante del Ejército de Tierra”.
55 Hasta entonces se aplicaba al personal del Cuerpo el mismo Régimen Disciplinario que
a los miembros de las Fuerzas Armadas, es decir, la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas.
56 Según dicho pasaje “la aplicación a la Guardia Civil del régimen propio de las Fuerzas Armadas debe considerarse meramente provisional, como ha indicado el Tribunal Constitucional en Sentencia de 16 de noviembre de 1989. El Alto Tribunal ha declarado, en efecto, que esa situación, que es admisible con carácter transitorio, no puede sostenerse de modo permanente, pues la normativa aplicable a la Guardia Civil será la propia de las Fuerzas Armadas mientras no se prevea otra propia o singularidades específicas. En la misma resolución se indica que el establecimiento de una normativa disciplinaria específica para la Guardia Civil, debe considerarse un objetivo prioritario, que no puede quedar indefinidamente incumplido, sino que el legislador ha de ser fiel a su propósito, despejando las indefiniciones legislativas sobre la especificidad a efectos disciplinarios de la Guardia Civil”.
Como dice el citado preámbulo, tal separación orgánica iniciada por la LOFCS y que prosiguió con la Ley Orgánica 11/1991, continuó, “aunque parcialmente, en la Ley 28/1994, de 18 de octubre, por la que se completa el Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil”, ley cuya finalidad no fue otra que adaptar el estatuto personal de los miembros de las Fuerzas Armadas contenido en la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, plenamente aplicable hasta entonces a los guardias civiles, para adecuarlo a las peculiaridades el Cuerpo.
Sin embargo, la referida separación estatutaria respecto al personal de las Fuerzas Armadas no llegaría a ser absoluta; de nuevo en el preámbulo de la LRPCGC se proclama que la Guardia Civil “tiene naturaleza militar y un estatuto personal de igual carácter que es atribuido a sus miembros por razones de fuero, disciplina, formación y mando”. Finalmente, en otro de sus pasajes, se reitera, asimismo, que su singularidad institucional hace imprescindible la promulgación de un “estatuto personal propio adaptado a su tradición, naturaleza y funciones”.
Para la parte del estatuto de los guardias civiles que se refiere al ejercicio de derechos y libertades, la LRPCGC, en su artículo 91, en la redacción dada al mismo por la LODD, establece que “los Guardias Civiles tendrán los derechos y estarán sujetos a las obligaciones señaladas en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en la Ley Orgánica reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, en la presente Ley, así como en el resto de normas que les sean de aplicación por su condición de Instituto Armado de naturaleza militar”57.
57 Con este precepto se vuelve a reiterar veintiún años después que el régimen estatutario
De acuerdo con estas referencias y alusiones, y con lo dicho hasta ahora, puede afirmarse que el estatuto personal de los guardias civiles, como miembros de un Cuerpo de Seguridad de naturaleza militar, está conformado por diversas normas de promulgación sucesiva, con origen y
final58, respectivamente, en la LOFCS y en la LODD, y cuyos componentes
esenciales son los siguientes:
- Constitución Española, que contempla la existencia de Cuerpos
sometidos a disciplina militar como la Guardia Civil.
- Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, norma principal que atiende a sus funciones (policiales) y a su naturaleza (cuerpo de seguridad).
- Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, de Régimen Disciplinario,
de la Guardia Civil, demandada por su fuero (excluyente de las Fuerzas Armadas) y disciplina (militar).
- Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen de Personal del
Cuerpo de la Guardia Civil, exigida por razones de formación (sistemas de acceso y enseñanza) y mando (organización y jerarquía).
- Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, de derechos y deberes
de los miembros de la Guardia Civil.
- Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de
carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil, según el cual, dadas la naturaleza militar del Cuerpo y su
condición de Cuerpo de Seguridad de naturaleza militar, como por las que les sean de aplicación por su condición de Instituto Armado de naturaleza militar.
58 Se trata de un proceso que, evidentemente, se encuentra en constante evolución y
preparación policial, la Guardia Civil es capaz de desempeñar determinadas misiones mediante la integración de miembros de la Guardia Civil o de unidades del Cuerpo en estructuras militares nacionales o extranjeras, las cuales son especificadas en la norma y son calificadas como misiones de carácter militar.