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La Carta Máxima establece a la Contraloría General de la República como el principal órgano de control fiscal en Colombia, lo que se denomina entidad superior de fiscalización, que es definida por Genaro Matute como un organismo

40 del Estado que actúa independientemente y cuya responsabilidad es velar por el uso apropiado de recursos del Estado administrados por las entidades públicas u otras designadas por estas35_.

Según el Doctor Rodrigo Naranjo, estas entidades son parte esencial de todo sistema de control fiscal. En general, su organización puede corresponder a uno de los siguientes modelos básicos:

 La Corte de Cuentas, como órgano colegiado ubicado formalmente en la órbita del poder ejecutivo a cuyos miembros se les reconoce el mismo estatus y garantías de independencia de los jueces, cuyo ejemplo paradigmático es la Corte de Cuentas de Francia.

 La Corte de Cuentas, como órgano colegiado ubicado en el poder judicial o como un órgano autónomo de fiscalización; cuyos ejemplos principales serían los tribunales de cuentas alemán y español.

 El contralor general o auditor general, como órgano unipersonal, ubicado formalmente en la órbita del Congreso, como un auxiliar o una extensión del mismo en lo relativo a labor de fiscalización sobre el manejo de fondos públicos. Es el modelo estadounidense ejemplificado por la General Audit Office (GAO) de los Estados Unidos de América y la Oficina del Auditor General de Canadá (OAG)36_.

El artículo 267 de nuestra Constitución Política dispone que en Colombia la entidad superior de fiscalización es la Contraloría General de la República, la cual, según la misma disposición, vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación.

35 _{MATUTE MEJÍA, Genaro. “Descentralización y control”. Revista Sindéresis Nº 13. Auditoría} General de la República. Bogotá. Octubre 2010. P. 36.

41 Dentro de los modelos explicados anteriormente por Rodrigo Naranjo, según la organización dada por la Constitución Política, podríamos decir que la Contraloría General de la República se ubicaría en el segundo de ellos, en el sentido de ser un organismo autónomo de fiscalización, con las definiciones institucionales que hacen de él un ente de control independiente no ubicado dentro de ninguna de las ramas del poder público, con funciones y atribuciones definidas con el único objetivo del cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

1.4.1.1 Naturaleza jurídica de la Contraloría General de la República

En lo que se refiere a la naturaleza jurídica de la Contraloría General de la República, es la Constitución Política la que la define como un ente de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal y que no tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización, es decir que desarrollará las labores pertinentes para sacar adelante su función constitucional. Lo dispuesto blinda a la Contraloría General de la República de un carácter de independencia indispensable al realizar su labor misional. Sin embargo, la independencia no solamente está dada desde el punto de vista constitucional por la citada autonomía, sino también por la forma en que se encuentra ubicada dentro de la administración pública, toda vez que la Constitución Política no la sitúa dentro de ninguna de las ramas del poder público, sino como un organismo de control autónomo y separado de todas ellas.

En efecto, la Constitución Política no permite que sea un órgano auxiliar de ninguna de las ramas del poder público, sino que por el contrario, se encuentra fuera de la órbita de acción de todas ellas, lo cual es acertado en la medida en que la independencia es el principal carácter que debe tener un órgano de control fiscal para ejercer imparcialmente sus labores misionales.

42 Como lo señala el profesor Manuel Restrepo Medina, esta división de la administración pública, permite una fragmentación del poder y un encuadramiento de su ejercicio que da los supuestos para la existencia de órganos dentro del Estado diferentes a los que juzgan y legislan, a los cuales se hace necesario dotar de un régimen jurídico propio, para preservar su sometimiento al principio de legalidad, que se erige como fundamento legitimador de la actuación estatal, así es el caso de la Contraloría General de la República.37

Esto genera la autonomía de la Contraloría General de la República que es refrendada por el Decreto 267 de 2000 el cual, en su artículo 1º confirma lo señalado por la Constitución Política, en lo que se refiere a la naturaleza jurídica del principal órgano de control fiscal.

En lo que se refiere a los objetivos de la entidad superior de fiscalización colombiana, el artículo 3º los regula así:

Son objetivos de la Contraloría General de la República, ejercer en representación de la comunidad, la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación; evaluar los resultados obtenidos por las diferentes organizaciones y entidades del Estado, en la correcta, eficiente, económica, eficaz y equitativa administración del patrimonio público, de los recursos naturales y del medio ambiente; generar una cultura del control del patrimonio del Estado y de la Gestión Pública; establecer las responsabilidades fiscales e imponer las sanciones pecuniarias que correspondan y las demás acciones derivadas del ejercicio de la vigilancia fiscal; procurar el resarcimiento del patrimonio público.

37 _{RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto. La respuesta del derecho administrativo a las} transformaciones recientes del Estado social de derecho, en, El derecho administrativo en los albores del siglo XXI. Maestría en Derecho Administrativo 10 años. Ed. Universidad del Rosario. Bogotá. 2007. P. 37

43 En el resto del articulado de su Capítulo I, discrimina las formas de autonomía de las que disfruta la Contraloría General de la República; y, específicamente en el artículo 6°, se consagra la autonomía administrativa de la Contraloría General de la República en los siguientes términos: “En ejercicio de su autonomía administrativa le corresponde a la Contraloría General de la República definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones en armonía con los principios consagrados en la Constitución y en este Decreto”.

Con lo anterior, queda claro que la Contraloría General de la República está cubierta por una autonomía instituida desde la misma Constitución Política que la dota de herramientas para ejercer un control fiscal independiente, presupuesto fundamental de la eficacia y la transparencia en el ejercicio del mismo.

La Corte Constitucional también es diáfana al explicar la naturaleza jurídica de la Contraloría General de la República, más en lo que tiene que ver con su autonomía e independencia:

En suma, el control fiscal es ejercido en los distintos niveles administrativos, a saber, en el sector central y en el descentralizado territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejen fondos o bienes de la Nación. En nuestro sistema constitucional el ejercicio de esta función pública de control obedece a un sistema orgánico y funcional propio, dado que los organismos de control se encuentran dotados de autonomía e independencia, atributos estos que son esenciales al control fiscal ya que sin ellos su ejercicio se hace débil y sobretodo vulnerable; por esto, la Constitución Política diseñó la Contraloría General de la República como una entidad de carácter técnico dotada de autonomía administrativa y presupuestal, sin funciones administrativas diferentes a las inherentes a su propia organización38_.

38 _{Corte Constitucional. Sentencia C-403 del 2 de junio de 1999. M. P. ALFREDO BELTRÀN} SIERRA.

44 Es claro entonces que es la Contraloría General de la República el máximo órgano de control fiscal del país, que como tal tiene una autonomía presupuestal, que incluye la administrativa y contractual en el manejo de sus propios asuntos, lo cual le brinda toda la independencia para el desarrollo de su labor misional, perfectamente establecida en su misión y objetivos, lo cual se deduce también de su posición dentro de la administración pública, ya que la Constitución Política la delimita como un órgano de control.

Sin embargo, el autor Diego Younes nos trae un análisis de la posición de la misma a través de diferentes teorías que bien la derivan del legislativo, del ejecutivo o de una función especial, definiciones que complementan las de Rodrigo Naranjo, anteriormente relacionadas.

En primer lugar, señala la teoría de la Contraloría como prolongación del Legislativo, que vincula el origen de los entes de control fiscal a la vigilancia que debe ejercer este poder (parlamentos o congresos) sobre los gastos del Ejecutivo; manifiesta que este punto de vista tiene a su favor la circunstancia de que el contralor general es elegido por la Cámara de Representantes y que la vigilancia fiscal es un derecho que ejerce la comunidad a través de sus representantes, los congresistas, que se valen de un órgano especializado para ello.

En segundo lugar, la teoría que sostiene que la Contraloría es parte de la administración por no estar ubicada nítidamente en el legislativo, posición corroborada por Guillermo González Charry, a través de sentencia del 10 de noviembre de 1977.39 _{Teoría que el autor encuentra inaceptable toda vez que,} vigilado por la Contraloría, el poder Ejecutivo no puede conformarse conjuntamente con ella. La autonomía e independencia son atributos esenciales

39 _{Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 10 de noviembre de 1977. M.P. GUILLERMO} GONZÁLEZ CHARRY

45 del control fiscal, sin los cuales su ejercicio es magro y sobretodo vulnerable, como ya se mencionó.

La última de las teorías tiene que ver con que la contraloría es una función especial; en la explicación de esta teoría Younes acude al concepto dado por el tratadista Álvaro Copete Lizarralde40_{, quien sostiene que además de las} funciones tradicionales, legislativa, ejecutiva y judicial, en el Estado moderno se ha venido delineando una cuarta función: la función fiscalizadora41_.

De estas teorías se desprende que la Contraloría General de la República es un ente de carácter independiente y autónomo, que necesita de estas dos características para el desarrollo de su función misional, ya que sin las mismas se desconfiguraría completamente la naturaleza dada a este ente de control fiscal por parte de la Constitución Política.

Por lo que, en conclusión, la Contraloría General de la República es un ente de carácter independiente, dotado de autonomía administrativa, financiera y presupuestal, aplicable tanto en su labor administrativa como misional y que no se encuentra dentro de ninguna de las ramas del poder público.