Chapter 3 Research Methodology 53
3.2 Main Research Question 54
Con un poco de retraso al Ajuste Estructural, se empezó a dar en América Latina un replanteamiento en el modo de concebir y tratar lo social. Una nueva forma de hacer política social emergió en el continente, orientada en sus inicios a rectificar los efectos del ajuste estructural, posteriormente fue extendiéndose a otras áreas como: la atención a los sectores pobres, la contención de la exclusión social, y el desarrollo. A los gobiernos no les queda otra alternativa que buscar nuevas formas de resolver las necesidades básicas de la población Entre 1980s y 1990s diversos países de América Latina ponen en marcha Programas de Compensación Social con el fin de contener los efectos del ajuste y aliviar la pobreza. El Reto se convierte en hacer más con menos recursos. (65,66,67)
63 Abel, Christopher & Colin M. Lewis. 2002.
Exclusion & Engagement. Social Policy in Latin
America. First Edition. Institute of Latin American Studies. University of London, 2002. 503 Pg.
64 Morley, Samuel.
Structural Adjustment and Determinants of Poverty in Latin America. Chapter
2. Pp. 42-70. In: Lustig, Nora (ed)). 1995. Coping with Austerity. Poverty and Inequality in Latin
America. The Bookings Institution. Washington, D.C. 460 pp.
65 Se recomienda ver los estudios hechos en México y Bolivia. A) Gallardo, Rigoberto y Joaquin Osorio (cords.). Los Rostros de la Pobreza. Tomos I,II y III. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de
Occidente (ITESO)- Universidad Iberoamericanana. México 1998. Primera Edición. B) Instituto Prisma- Embajada Real de Dinamarca en Bolivia. Las Políticas sobre la pobreza en Bolivia. Dimensión,
políticas y resultados (1985-1999). Editorial Plural, Bolivia, 2000. Primera Edición. 66 Abel, Christopher & Lloyd-Sherlock, Peter. 2000.
Health Policy in Latin America: Themes, Trends
and Challenges. In: Abel, Christopher & Lloyd-Sherlock, Peter. Health Care Reform & Poverty in Latin
America. Institute of Latin American Studies. University of London. 2000. 67 Piester, Kerianne. 1997. Targeting the Poor:
The politics of Social Policy Reforms in México. In:
Douglas A. Chalmers, Carlos M. Vilas, Katherine Hite, Scott B. Martin, Kerianne Piester, and Monique Segarra. The New Politics of Inequeality in Latin America. Rethinking Participation and Representation. Oxford University Press. New York, 1997. Pp. 469-488.
Clásicamente la política social en América Latina ha sido identificada con 4 grandes áreas de provisión de Servicios: a. la seguridad social; b. la salud; c. la educación; y d. en algunos casos, el acceso a la vivienda. No es sino últimamente que campos como: El acceso a la Justicia, la prevención de la criminalidad y la violencia pasan a ser áreas de interés que deben tomarse en cuenta cuando se hacen estudios sobre Política Social. Sin embargo, en términos generales el campo de las políticas sociales en América Latina ha estado influenciada por una visión excluyente y clientelística (68).
Por Política Social entendemos el diseño y la ejecución programada y estructurada de todas aquellas iniciativas adoptadas en un país para atender las necesidades consideradas básicas para la población. En otras palabras, cuando decimos Política Social estamos aludiendo a una preocupación colectiva pública sobre esas necesidades colectivas y básicas que tienen los ciudadanos. Entre estas necesidades básicas figuran: la salud, la educación, el trabajo, una jubilación digna, el derecho al trabajo, y, en general, el mantenimiento de condiciones generales que impidan la marginación social en cualquiera de sus formas. Puede entenderse la Política Social como el instrumento característico del Estado moderno que permite por un lado limar los conflictos sociales, y por otro, alcanzar un grado de equiparación social. (69)
La política social no es mucho más que el resultado de las negociaciones y conflictos entablados entre el aparato del estado y las fuerzas políticas y sociales de la sociedad civil. Se expresan mediante acciones concretas desarrolladas en el marco de instituciones, programas o proyectos, orientados a resolver problemas de índole social priorizados por la agenda de gobierno.
La política social estatal no sólo experimentó una revalorización, sino también una reorientación. Las políticas sociales que durante las décadas de los 60s y 70s habían funcionado con un cierto sentido de universalidad en varios países, a pesar que en diversas comunidades el gasto social no llegaba a los sectores que verdaderamente lo requerían fueron rápidamente cuestionadas por el cambio en el modelo económico. A
68 Segarra, Monique.
Redefining the Public/Private Mix: NGOs and the Emergency Social
Investment Fund in Ecuador. (1997) In: Chalmer, Douglas; Vilas, Carlos; Hite, Katherine; Martin,
Scott; Piester; Kerianne; Segarra, Monique. The New Politics of Inequality in Latin America. Rethinking Participation and Representation. Oxford University Press. Chapter 20. 644 pp.
69 Montoso Romero, Ricardo. 1998.
Fundamentos Teóricos de la Política social. En: Alemán Bracho,
partir de ahora la política social se orientaría a grupos - meta y a la lucha contra la pobreza. (70, 71, 72),
El cambio trajo consigo que se dejaron de lado el derecho a la universalización de los servicios, para pasar a focalizar aquellos grupos poblacionales que requerían ser atendidos. Este cambio ha sido llamado "la equidad de la eficiencia", es decir, dejar de orientar el gasto a todos los sectores, priorizando la distribución de los escasos recursos públicos en aquellos grupos que eran los más vulnerables. (73)
El balance final de fuerzas económicas, políticas y sociales, reorientó el modelo de provisión de servicios sociales hacia grupos meta. Al menos, cuatro principios básicos se pueden distinguir en este cambio en la política social:
1) Las funciones de la política social (financiamiento, diseño, puesta en práctica, control) pueden separarse y ser llevadas a cabo por agentes no estatales (sectores filantrópico o voluntario, informal y empresarial). Esta participación de diversos agentes tendría la posibilidad de que los beneficiarios participaran en el diseño de los programas, y el hecho de que el sector privado tenga la capacidad de proporcionar servicios sociales a quienes pueden pagar por ellos, además de poder proporcionarlos bajo la modalidad de subrogación.
2) El Estado debe ser uno entre otros agentes que aportan recursos en el financiamiento de los servicios sociales, pues por una parte hay sectores sociales que están en condiciones de sufragarlos por sí mismos, y porque es conveniente que en general, teniendo en cuenta el principio de que “lo que no cuesta no se valora”, los receptores de tales servicios aporten recursos en la medida de sus posibilidades (co-financiamiento), y se recuperen costos mediante la aplicación de tarifas.
70 Cornia, G.A., Jolly, R. and Stewart, F. (eds) 1987.
Adjustment with a Human Face. UNICEF, Oxford:
Clarendon Press.
71 Güendell, Ludwig G. and Roy Rivera A. 1993.
Los Fondos Sociales en Centroamérica. Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales. Cuaderno de Ciencias Sociales No. 64. Programa Costa Rica. 109 pp.
72 Lipton, Michael and Maxwell, Simon. 1992.
The New Poverty Agenda: An Overview. Institute of
Development Studies. University of Sussex. Discussion Paper No. 306. England, 42 pp. 73 Devereux, Stephen. (2002)
Social Protection for the poor: Lessons from recent international
3) Debe procurarse, en la medida de lo posible, la competencia entre diferentes prestadores de servicios en la esfera del bienestar social de modo que los usuarios tengan posibilidades de elegir entre diversos prestadores.
4) Los recursos públicos aplicados en la esfera del bienestar social deben estar destinados fundamentalmente a cubrir las necesidades de quienes no están en condiciones de sufragar por sí mismos la satisfacción de las mismas, y deben ser aplicados respondiendo a los principios de: focalización (identificar con la mayor precisión posible a los beneficiarios), subsidio a la demanda (traducir en la medida de lo posible el subsidio en poder de compra), evaluación a través de la medición del efecto y no del gasto, prioridad a los más necesitados, y equidad (entendida como compensación de las desventajas, mediante el trato desigual a quienes son socialmente desiguales). El cambio en el modelo de políticas sociales, apareció mayoritariamente en América Latina a partir de mediados de los años ochenta, en el período de la crisis económica y el ajuste estructural. Este cambio inicial apareció en la forma de Fondos Sociales de Emergencia, que posteriormente pasarían a formar los Fondos de Inversión Social. No quiere decirse con esto que anteriormente a este período no se habían ensayado ya otras formas de compensación social. Pardo López, en su estudio sobre las políticas sociales en México, muestra evidencia que desde la década de los sesentas y setentas, las políticas orientadas a atenuar los efectos sociales de las políticas económicas habían tomada las formas de programas de desarrollo comunal o comunitario, y/o desarrollo rural. Sin embargo, no es sino hasta la puerta en marcha de los Fondos de Inversión Social y la creación de estructuras institucionales paralelas que dicho modelo empieza a tomar forma. (74)
Aun cuando existen diversas opiniones sobre el origen primario de los Fondos de Inversión Social (75,76), la mayoría de autores coinciden en establecer que el primer
74 Pardo López, María del Carmen.
La Administración de la Política Social: cuatro estudios. El Diseño
administrativo de programas de emergencia. Tesis de Doctorado. Departamento de Historia. Universidad Iberoaméricana. México. 1998. 372 pp.
75 Algunos, como Güendell y Rivera, argumentan que el primer Fondo de Inversión Social que se conoce se inicio en Costa Rica en 1971 con la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, con el fin de desarrollar programas asistencialistas que vinieran a tratar la pobreza urbana. ; y en 1982, se aplicó un programa focalizado de compensación social. Estos programas se complementaron con los de carácter universalista. Güendell, Ludwig G. y Roy Rivera A. 1993. Los Fondos Sociales en Centroamérica.
Fondo de Inversión Social que se inicio, bajo las características de ser un Fondo de Compensación a los Programas del Ajuste Estructural, fue el Fondo Boliviano de Emergencia Social en 1986 (77).Este primer Fondo de Inversión Social tuvo como objetivo la rápida ejecución de proyectos que permitieran la generación de empleo e ingreso en Bolivia, bajo un fuerte programa de ajuste estructural. Solo en un periodo de 3 años desde su creación, El Fondo fue capaz de apoyar 3,000 proyectos que permitieron disminuir la tensión social sobre el gobierno. Como lo establece Segarra (78), alrededor del 25% de los proyectos fueron realizados por ONG’s, a la vez que estas generaron una tercera parte de todos los proyectos que se presentaron al Fondo, para su negociación e implementación.
Los fondos sociales son instrumentos de política social, los cuales permiten canalizar el gasto de manera focalizada a los grupos que así lo requieren, y además promover la participación social. En sus orígenes además, los Fondos Sociales fueron utilizados como un mecanismo que permitía contener o paliar las demandas sociales, mientras se seguían aplicando las políticas del ajuste estructural.
En el caso de América Latina, el surgimiento de los Fondos Sociales se debe en buena medida a las presiones de los organismos financieros internacionales como el Banco Mundial y la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (79) . El capital semilla de la mayoría de Fondos Sociales en América Latina fue aportado por la AID (80).
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Cuaderno de Ciencias Sociales No. 64. Programa Costa Rica. 109 pp.
76 O bien, como lo argumentan Steward y Van der Geest, en el caso del Plan de Emergencia Para el Empleo en Chile a mediados de los 1970s. Todos estos programas no dependian directamente de la cooperacion internacional y no se sustentaron en la contencion de los efectos del ajuste estructural. Stewart, Frances y van der Geest , Willem. (1995) Adjustment and Social Funds: Political Panacea or
Effective Poverty Reduction? International Labour Office. Employment Department. Employment
Papers. No.2 . 39 pp. 77 Segarra, Monique.
Redefining the Public/Private Mix: NGOs and the Emergency Social
Investment Fund in Ecuador. (1997) In: Chalmer, Douglas; Vilas, Carlos; Hite, Katherine; Martin,
Scott; Piester; Kerianne; Segarra, Monique. The New Politics of Inequality in Latin America. Rethinking Participation and Representation. Oxford University Press. Chapter 20. 644 pp.
78 Ibid. 79 Ibid..
80 Güendell, Ludwig G. y Roy Rivera A. 1993.
Los Fondos Sociales en Centroamérica. Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales. Cuaderno de Ciencias Sociales No. 64. Programa Costa Rica. 109 pp.
Con pocas excepciones los programas sociales de los Fondos se aplican como medidas de corto plazo y proyectos sociales de emergencia, para amortiguar las injusticias sociales durante la fase de estabilización y ajuste de la economía. En conformidad con su concepto de ajuste estructural, el BM parte de que esos fondos llegarán a ser superfluos en cuanto se inicie el crecimiento económico, consecuencia del éxito del ajuste, que integra de nuevo a la población empobrecida en el ciclo de producción. Por consiguiente, las medidas de promoción político-social de los fondos se concentran mayoritariamente en aquellos grupos que se empobrecieron y quedaron fuera de la política social del Estado a consecuencia de los programas de ajuste económico.
Algunos de esos fondos han surgido después de desastres naturales, o en situaciones de post-conflicto, hasta sus más recientes desarrollos en la transición de países de economía central planificada a economías de mercado. Este tipo de fondos ponen en marcha una serie de proyectos de pequeña escala que ayudan a resolver en el corto plazo problemas ingentes que se presentan a nivel de las comunidades. Como puede verse, los Fondos Sociales han tenido una evaluación constante y un crecimiento importante a lo largo de los últimos diecisiete años. Son ahora más de 60 países en el mundo que utilizan los mecanismos de los Fondos Sociales, a fin de dar respuesta a diverso tipos de problemas. Hoy en día, los Fondos Sociales han llegado a ocupar un lugar relevante en la agenda de la política social.
Otro objetivo declarado de estos Fondos es la idea de fortalecer la capacidad de autoayuda de los grupos empobrecidos de población y, más allá de esto, la posibilidad de descentralizar la política social. Con esta idea, los fondos sociales deben tener también una función promotora, ya que apoyan diversas actividades locales concebidas por las comunidades, las organizaciones no gubernamentales, y los grupos de iniciativa social; además tienen una función innovadora, a través de financiar proyectos alternativos y proyectos piloto de esos grupos de auto-ayuda.
Casi todos los Fondos Sociales tienen prioridades programáticas en las que predominan las siguientes medidas de corto plazo: programas de emergencia para suministrar empleos en la construcción o mantenimiento de infraestructuras sociales y económicas (calles, instalaciones sanitarias, etc.), y programas de asistencia social como, por ejemplo, programas de alimentación, programas productivos (promoción de
microempresas del sector informal, pequeños créditos, educación, ayuda a los pequeños campesinos).
Entre las principales características de los Fondos de Inversión Social tenemos:
1. Los Fondos Sociales pueden ser organizaciones capaces de financiar las inversiones en sectores sociales básicos relativamente rápido, evitando la burocracia a fin de proveer los servicios en un período corto de tiempo.
2. Los Fondos Sociales pueden traducir políticas en acciones en una manera más rápida.
3. Son programas que operan bajo niveles de autonomía o semi-autonomía en relación con otros sectores del gobierno. Esta autonomía no solamente les da el poder para decidir la manera en la que los recursos serán utilizados o destinados, sino también la posibilidad de escoger entre diversos actores, aquellos con los cuales trabajaran y las áreas y comunidades en donde los proyectos serán implementados.
4. Pretenden involucrar activamente a las comunidades pobres en el diseño, negociación, implementación y evaluación de los programas que se derivan desde el Fondo;
5. Los fondos tienen la posibilidad de implementar modelos innovadores que pueden mejorar la participación y el involucramiento de los pobres en los programas.
6. Los Fondos Sociales son organizaciones que permiten a los miembros de la comunidad, determinar el tipo de proyectos que se implementarán al nivel comunitario, y en los cuales las comunidades tienen la posibilidad de evaluar sus necesidades y desarrollar sus propios proyectos.
7. Un objetivo declarado de fondos Sociales está en el fortalecimiento de la capacidad de autoayuda de grupos empobrecidos de la población, ya que fomenta actividades concebidas por las comunidades locales, organizaciones no gubernamentales y grupos de iniciativa social, así como también promueve una función innovadora al financiar
proyectos alternativos y pilotos que pueden mostrar nuevas modalidades o mecanismos para impulsar áreas de desarrollo comunitario.
8. La generación de empleo rápido e ingreso para los desempleados ha sido una de las principales contribuciones generados por los fondos sociales, en cuanto redes de protección o seguridad. Los fondos sociales, mediante la rehabilitación de caminos rurales pueden mejorar el acceso al mercado y el ingreso a través de las actividades agrícolas en regiones remotas.
9. La rehabilitación de escuelas y clínicas de salud, y los proyectos de servicio social pueden mejorar la provisión de servicios sociales para los pobres.
10. Los Fondos Sociales tienen la posibilidad de contribuir en la descentralización de la política social, y llegar a los grupos no han sido favorablemente asistidos por el Estado. Los Fondos Sociales pueden también patrocinar o financiar instituciones públicas o municipalidades que operan a nivel comunitario, promoviendo el desarrollo institucional, a la par de fortalecer la capacidad técnica y financiera de dichas organizaciones para implementar y/o administrar los programas sociales.
11. Los Fondos Sociales pueden crear diversos niveles de relacionamiento con actores de la sociedad civil, así como también con grupos religiosos, cooperativas, etc. con el fin de llegar a los grupos más pobres y/o vulnerables de la sociedad. Ha sido reconocido que los Fondos Sociales han sido eficientes en alentar la colaboración entre organizaciones públicas, sector privado, ong´s, organizaciones comunitarias y grupos de la sociedad civil.
Según algunos autores como Graham y Reilly (81,82), los Fondos Sociales fueron progresivamente cambiando las reglas del juego entre los grupos de presión y el Estado, ya que progresivamente fueron incrementando “el número de jugadores, modificando la institucionalidad gubernamental de bienestar social, así como redefiniendo las
81 Graham, Carol.
Safety Nets, Politics, and the Poor. Transition to Market Economies. The Brookings
Institution. Washington, D.C, 1994.
82 Reilly, Charles. Balancing State, Market, and Civil Society. Ngos for a New Development Consensus. Chapter 8. In: Victor E. Tokman and Guillermo O’Donnell (Ed).1998. Poverty and Inequality in Latin America. Issues and New Challenges. University of Notre Dame Press. Indiana, USA. Pp. 169-205
relaciones entre el Estado y los ciudadanos”. Como lo reconocen Rao e Ibáñez (2003), los Fondos de Inversión son hoy en día el mecanismo más visible para la asistencia al Desarrollo Comunitario. (83).