Desde el 2002 tanto la Nación como la provincia, han tratado de implementar políticas de viviendas y proyectos de infraestructura para mejorar la calidad de vida de los bonaerenses. Así como a nivel nacional puede mencionarse el mega programa que es el PROCREAR, en la provincia de Buenos Aires, se pueden mencionar una gran diversidad de programas y subprogramas de tierra y vivienda. Además de la forma tradicional de construcción de vivienda nueva mediante empresas constructora existen políticas de mejoramiento barrial y regularización dominial que han tenido continuidad a partir del “Subprograma de Urbanización Villas y Asentamientos” (SUVyA). Finalmente, entre la diversificación de los programas existen fondos destinados a la reactivación de las obras FONAVI y la terminación o el mejoramiento del parque existente de viviendas recuperables, por medio del Programa “Mejor Vivir”.
El gobierno por mandato de la Constitución Provincial (art. 36.7) financia lotes con servicios mínimos y vivienda para un porcentaje de la población, que alcanza niveles de ingresos considerados de clase baja o muy baja. El procedimiento es el de llamado a concurso entre empresas constructoras las cuales deben presentar junto a un terreno el resto del proyecto de edificación y todo ello por un montante que no debe de superar el precio establecido. En este marco el gobierno federal desembolsa fondos al Instituto Provincial de la Vivienda para el pago a las empresas constructoras contra presentación de certificados de obra.
Como respuesta al déficit habitacional se desarrollan urbanizaciones sociales, proyectos desarrollados por el Estado, que intenta paliar el déficit habitacional en parte los problemas derivados de las ocupaciones que se han implantado. Las edificaciones son viviendas unifamiliares. Los intentos de construir en altura en general han fracasado, a lo largo de la historia de la política habitacional, por falta de mantenimiento de los elementos comunes del edificio: ascensor, conducciones, etc.
Las políticas para paliar el déficit habitacional.
Las políticas urbanas orientadas a los sectores de menores ingresos tienen la impronta de la remediación de las situaciones deficitarias; en este marco, se llevan adelante políticas locales de rehabilitación de viviendas y provisión de servicios bajo sistemas autogestionarios. En la Provincia de Buenos Aires se llevan adelante planes de regularización dominial tendientes al parcelamiento de áreas ocupadas ilegalmente y garantizando una parcela mínima para cada familia (Plan Pro Casa). Paralelamente, continúa la producción de nuevos espacios urbanos por parte de los sectores populares a través del desarrollo de asentamientos en tierras públicas o privadas. En el marco de un proceso de recuperación económica, a partir del año 2004, la política habitacional se caracteriza por la construcción de viviendas a gran escala a partir de la implementación de diversos programas. El Programa Federal de Construcción de Viviendas es el que cobra mayor relevancia, (concentrando las principales asignaciones presupuestarias nacionales en el sector de la vivienda), dicho programa tiene como objetivo la reactivación económica y la consecuente generación de empleo formal a partir de la obra pública ejecutada por empresas constructoras. A su vez, se encuentran en implementación programas como el Programa de Mejoramiento de Barrios (Promeba) o el Programa de Emergencia Habitacional (conocido como “Techo y Trabajo”), y otros programas de regularización dominial (como el Plan Arraigo) entre otros. Del conjunto de los programas mencionados el Programa Federal de Emergencia Habitacional tiene por objetivo fomentar la utilización de mano de obra mediante la formación de cooperativas de trabajo (integradas por los beneficiarios del programa “Jefas y Jefes de Hogar”) y la construcción de viviendas en pequeña escala, el Programa de Mejoramiento de Barrios tiene por finalidad proveer de infraestructura urbana y/o equipamiento social mientras que los programas que continúan al Plan Arraigo se centran en la regularización dominial.
Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (PRO.CRE.AR.).
Es una iniciativa del Gobierno Nacional que proyecta la entrega de 400 mil créditos hipotecarios para la construcción, ampliación, terminación y refacción de viviendas, como así también para adquirir aquellas que son construidas por el Programa a través de desarrollos urbanísticos. Los montos de los préstamos son de hasta $ 350.000, con plazos de entre 20 y 30 años. Las tasas de interés van del 2% al 14%, en pesos, y no
será necesario tener un tope mínimo de ingresos. La relación cuota - ingreso podrá alcanzar el 40 %. Dependiendo cada línea de crédito, se accederá con o sin terreno previo.
El PRO.CRE.AR. tiene como meta:
Atender las necesidades habitacionales de los ciudadanos de todo el territorio nacional, contemplando las diferentes condiciones socioeconómicas y la multiplicidad de situaciones familiares con líneas de crédito para la construcción de viviendas particulares y desarrollos urbanísticos de alta calidad.
Impulsar la actividad económica a través del incentivo a la construcción de viviendas y su efecto dinamizador.
Generar empleo en todo el país mediante mano de obra directa e indirecta.
El financiamiento de PRO.CRE.AR. se realiza con la participación de diferentes organismos públicos, entre ellos ANSES y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, como así también otros inversores privados interesados. El Tesoro nacional realiza un aporte inicial para la conformación del patrimonio del Fondo Fiduciario PRO.CRE.AR. BICENTENARIO y garantiza todas las emisiones de deuda del mismo. A su vez, el Estado nacional otorga tierras fiscales urbanas de gran valor patrimonial para la conformación inicial del patrimonio de ese fondo. El Fondo Fiduciario PRO.CRE.AR. BICENTENARIO emite deuda por oferta pública, calificada, por cotización en el MERVAL, con garantía del Estado Nacional, y tendrá una duración de 30 años. ANSES invierte a través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) en el Fondo Fiduciario de acuerdo a criterios de rentabilidad y seguridad adecuados durante los primeros 5 años. Además, cualquier inversor privado podrá invertir, dado que se trata de una oferta pública. El Banco Hipotecario implementa el otorgamiento y cobro de los créditos, garantizando la ejecución del programa y constituyéndose legalmente en el fiduciario del Fondo.
Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA)
PROMEBA es un programa nacional de carácter integral con focalización territorial que se orienta a mejorar el acceso a los bienes (tierra) y servicios urbanos (infraestructura, equipamientos y saneamiento básico) a sectores poblacionales segregados en la ciudad; propendiendo a su integración socio- urbana. Se basa en finalidades de equidad, sostenibilidad, sustentabilidad y democratización. Es decir que el Mejoramiento de Barrios es un programa social que transforma el hábitat popular a
partir de la provisión de infraestructura social básica, el acceso a la propiedad de la tierra y el fortalecimiento de la organización comunitaria. Las familias que intervienen en el Programa, acceden al agua potable y saneamiento, resolviendo problemas de salud estructurales. El alcance del mismo es a familias con necesidades básicas insatisfechas (NBI) e ingresos mínimos, asentadas en barrios con dos o más años de antigüedad en su asentamiento. Resulta destacable el accionar del programa en cuanto al fortalecimiento, organización y participación de quienes son destinatarios o efectores del mismo o llevan a cabo acciones para el desenvolvimiento de cada proyecto. Por ello, entre sus objetivos, se señalan los de:
Generar un Modelo de Gestión Asociada que involucre comprometidamente a todos los actores sociales de ámbitos del Estado y la sociedad civil con el objeto de implementar cada proyecto.
Promover la organización y desarrollo comunitario para que los destinatarios participen activamente y sostengan en el tiempo las acciones de mejoramientos de su barrio (legales, sociales, urbanos y ambientales).
Generar capacidad y fortalecer las instituciones públicas locales (provinciales y municipales) con responsabilidad en la resolución de problemáticas del hábitat de la pobreza. También forma parte de su misión el crear conciencia e instalar la necesidad de definir una Política de Estado en la materia, que universalice y replique sus aspectos positivos e incorpore los aprendizajes de su implementación.
Plan Federal de Construcción de Vivienda (PFCV)
La aparición del “Plan Federal de Construcción de Viviendas” marca un nuevo período de la política habitacional argentina, a partir del año 2003. Es decir, que tras un período de exigua presencia estatal (período caracterizado por las intervenciones focalizadas y sin escala frente al déficit, donde la resolución del acceso al suelo y a la vivienda de los sectores populares se orientó a la “asignación” de estos recursos vía el mercado inmobiliario formal e informal) en la actualidad el Estado adquiere presencia a través de la inversión de significativos recursos en la materia, a través del PFCV. La magnitud de las intervenciones habitacionales anunciada para el período 2003-2011 en el AMBA equivale -en hogares- aproximadamente al conjunto del crecimiento poblacional del último período intercensal (1991-2001). Tan solo, la cantidad de las intervenciones en ejecución entre 2004-2007 iguala las intervenciones realizadas en los últimos 27 años (1976-2003).
La principal novedad es la escala de la política. Según los Convenios Marcos firmados entre la Nación y las provincias en el año 2004 y 2005, la inversión asciende en la primera etapa (2004-2006) a $3.875 millones para la construcción de 120 mil viviendas y en la segunda etapa (Convenio Plurianual) a $ 17.400 millones para la construcción de 300 mil viviendas. Esto implica en los 24 partidos del Gran Buenos Aires una inversión total en ambas etapas de $5.585 millones y 102 mil viviendas, con un costo de $ 30 mil por viviendas y superficie mínima financiada por la Nación de 44 m2, en la primera etapa, y un costo de $ 66,6 mil por vivienda actualizable según inflación y superficie mínima de 55 m2, en la segunda etapa.
La Provincia de Buenos Aires tiene, durante el período 2004-2007, un total de 57.378 viviendas construidas y en construcción bajo el Plan Federal. Casi la mitad de las que supone a nivel nacional (120.000). Un total de 34.447 viviendas (60%) están localizadas en la RMBA, siendo los partidos de la segunda corona del Gran Buenos Aires los que registran la mayor cantidad: Florencio Varela (4.455), la Matanza (4.447), Moreno (4.018), José C. Paz (2.998) y Esteban Echeverría (2.412). La tabla muestra la cantidad de viviendas diferenciadas por zonas, coronas metropolitanas y modalidad de subprograma habitacional. Por ejemplo el programa Urbanización de Villas se desarrolla fuertemente en la primera corona mientras que el de construcción de vivienda se desarrolla en los partidos más periféricos. Aquí se verifica el peso relativo de operatorias con una concepción bien diferente del crecimiento urbano: la que se propone consolidar la ciudad sobre el tejido preexistente y aquella que produce expansión a partir de nueva urbanización.
Existen distintas modalidades de gestión del suelo y la localización de la vivienda social en el marco de los Programas tanto en el Conurbano Bonaerense, como en el interior de la Provincia. En un contexto de escasez de suelo urbano en el Conurbano Bonaerense, el Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires diseña la modalidad “Tierra y Proyecto Urbano TPU”, la cual resuelve la adquisición de suelo para la vivienda social vía el mercado y por intermedio de las empresas constructoras.
Programa Tierra y Proyecto Urbano (TPU)
Frente a este escenario de escasez de suelo urbano apto para la construcción de viviendas en el Conurbano Bonaerense el Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA) crea la modalidad “Tierra y Proyecto Urbano” (TPU). El Estado Provincial efectuó en el año 2005 un llamado a licitación para la construcción de
viviendas con provisión de tierras y proyecto de urbanización por parte de las empresas oferentes.
Una particularidad de la modalidad TPU es la definición de una serie de criterios para la elección de propuestas presentadas en base a la localización del suelo ofertado y proyecto urbano. Entre los criterios urbanísticos evaluados por el IVBA para ponderar las propuestas ofertadas por las empresas se consideró, por un lado, las pautas de diseño y, por otro lado, la localización en términos de: la aptitud hidráulica, la posibilidad de conexión a la infraestructura de servicios existentes, el nivel de consolidación del tejido del entorno, la accesibilidad y los medios de transporte.
Otro dato a tener en cuenta es el peso relativo de la modalidad TPU en el área de estudio. Cuantitativamente esta modalidad representa el 36,8 % de la construcción de “vivienda nuevas” en los 24 partidos del Gran Buenos Aires (se excluyen “mejoramientos”). Si se considera la construcción de vivienda en “nuevas localizaciones” o con ampliación del tejido urbano (es decir, excluyendo el SUVyA que interviene villas históricas de la primera corona metropolitana) el peso de la modalidad TPU aumenta al 60,2% del área de estudio. En esta operatoria decidimos detener nuestra atención, ya que nos interesa comparar, en el mercado de las localizaciones urbanas, la producción de espacio urbano realizado por la acción pública actual y el crecimiento del hábitat popular en villas y asentamientos desde los noventas a la actualidad. Por un lado, se analiza la localización de la vivienda social mediada por el proceso de adquisición de suelo a cargo del sector privado y, por otro, las localizaciones de las nuevas villas y asentamientos mediadas por la lectura de las oportunidades urbanas visibilizadas por los sectores populares.
Plan Provincial de Urbanización de Villas y Asentamientos
Los principales ejes de acción del Ministerio de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires, respecto a la Urbanización de Villas y Asentamientos están basados en los siguientes programas:
1. Incrementar las actuaciones territoriales desde el Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) desde la extensión de redes infraestructuras (agua, cloaca, pluvial), construcción de plantas potabilizadoras, conexiones domiciliarias, saneamiento hidráulico, puesta en valor del espacio público (Pavimentos Asfáltico y mejorados con Cordón Cuneta, Veredas, Forestación Pública, Cestos de Residuos Domiciliarios), construcción de equipamiento comunitario, etc.
2. Continuar las acciones emprendidas en el marco del Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos, Programa Federal de Viviendas.
3. Impulsar un programa de Lotes con Servicio.
4. Rehabilitar Grandes Conjuntos Habitacionales: Ejército de los Andes (Municipio de Tres de Febrero) y Don Orione (en Municipio de Almirante Brown).
Programa de financiamiento para sectores medios
El Programa de Financiamiento para Construcción de Viviendas es propuesto por el Ministerio de Infraestructura provincial junto con el Fondo Fiduciario para el Desarrollo del Plan de Infraestructura, el Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires y las municipalidades. Es un plan por medio del cual el Banco Provincia activa una línea de préstamos hipotecarios para construir viviendas destinadas a habitantes del interior bonaerense. Se trata de créditos de hasta 50.000 dólares a una tasa subsidiada de un dígito y a 20 años de plazo destinados a la compra o construcción de una vivienda única con un monto máximo equivalente en pesos a 50.000 dólares.
Por otro lado la financiación para resolver el problema del agua en el conurbano bonaerense es otro gran desafío. La importancia de las inversiones que hay que realizar en el sector del agua potable y del saneamiento es considerable, tanto para llegar a un porcentaje satisfactorio de población abastecida como para asegurar el adecuado mantenimiento de los equipos existentes.
El Fuerte Apache, es el caso de este emblemático gigante del conurbano bonaerense de 3.800 departamentos y más de 30.000 habitantes, cuya rehabilitación, en conjunto con el municipio de Tres de Febrero, comenzó en 2008 y continúa hasta hoy. Las acciones desde entonces contemplan tres grandes temáticas: acciones para “hacer propietarios”, para “mejorar el hábitat” y “en pos del fortalecimiento social” (Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, 2011).
La villa Carlos Gardel se origina en un barrio transitorio construido dentro del Plan de Erradicación de Villas de Emergencia (PEVE). Ese programa había sido concebido con la idea de que los pobladores de la villa necesitaban una etapa de transición para insertarse adecuadamente en los conjuntos habitacionales que se construirían para albergarlos de manera definitiva. En el caso de la villa Carlos Gardel, la relocalización en el conjunto habitacional Presidente Sarmiento construido para albergarlos nunca se realizó y las viviendas transitorias se transformaron en permanentes. El Plan de Promoción Socio-Urbana del Barrio “Carlos Gardel”, puesto en marcha por el
Municipio de Morón con financiamiento del Estado Nacional, representa la oportunidad de una sustancial mejora en la calidad de vida de los habitantes de la villa. El Plan trata de extender los márgenes de la ciudad formal con inclusión social y participación ciudadana. La construcción del nuevo barrio en su totalidad, implica la construcción de 482 viviendas unifamiliares, interpretando la verdadera necesidad de las familias en cuanto a comodidades y cantidad de dormitorios, complementándose con la apertura y pavimentación de calles, redes de agua corriente, sistema cloacal, gas natural, tendido eléctrico, alumbrado público, veredas exteriores, cercos y arbolado, Centro de Salud Municipal y Centro Comunitario
Por otra parte, este Programa también empieza a aportar cambios significativos en la situación del Conjunto Habitacional Presidente Sarmiento ya que, por un lado comienza a romper el concepto de isla urbana abriendo el perímetro de sus bordes dotándolo de una aún mínima permeabilidad, en tanto abren calles en sus laterales antes inexistentes; y, por otro lado, permite incidir positivamente sobre cierta anomia instalada a través de los años en el conjunto habitacional, por visualizar las acciones de un Estado que da señales de empezar a contenerlos en sus acciones reparadoras. Paralelamente a la construcción de la nueva Urbanización se ha proyectado la realización de las obras de la red de agua y cloacas del Conjunto Habitacional, lo que a la vez implica una mejora sustancial y directa en la calidad de los vecinos y colabora en tender un puente de diálogo con los mismos, reconstruyendo la confianza perdida en el Estado a partir de años de abandono. Esto último resulta prioritario ya que el acceso al barrio da una respuesta a un añejo y fundamental reclamo del conjunto de la comunidad, el cual permitirá compartir espacios de participación con los vecinos en un clima de mayor confianza con los mismos. El problema de los servicios sanitarios en el Conjunto se ha vuelto tan crítico que su solución implica un estado de cuasi nueva fundación.
En cuanto a la Nueva Urbanización para los habitantes de la Villa Carlos Gardel específicamente, el conjunto del equipo técnico municipal ha redefinido los alcances del Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios del Estado Nacional, ampliando los límites conocidos de la obra pública, para que el pasaje de la villa al barrio signifique fundamentalmente un fuerte proceso de inclusión social y generación de ciudadanía. Para ello, se ha creado una Mesa de Gestión, ámbito donde se debate, se presentan las distintas miradas y se procesan las diferencias, participando los vecinos, los equipos municipales, la ONG Madre Tierra y representantes del Estado Provincial. Lejos de ser este un proceso que se da automáticamente de manera ideal, todos los integrantes están sometidos a una
enriquecedora y progresiva vivencia de aprendizaje, participando, solidaria y responsablemente en el desarrollo del programa. La propuesta de intervención urbana en la villa se basó en dos premisas: la continuidad de las calles existentes en el entorno de manera de lograr una real inclusión física al resto de la ciudad; y la implantación de las nuevas viviendas sobre terrenos individuales, todos con frente a una calle pública similar en su ancho al de las calles del barrio circundante. De esta manera, el nuevo barrio, dotado de todos los servicios, evita repetir el modelo de vivienda colectiva fuera de una escala abordable como es el caso de los monoblock vecinos, definiendo a su vez y claramente los límites de cada futuro vecino.
El Programa de Urbanización de Villa Tranquila en Avellaneda, constituye un caso de políticas urbanas tendientes a la superación de la pobreza, en el marco de un Plan Estratégico para el Municipio. El Plan, con un proyección de 15 años, se plantea en al actual contexto de economía global y reestructuración metropolitana, articulando programas locales con proyectos regionales, y se encuadra en los Lineamientos