Chapter 6. Discussion: themes and motifs
6.5. What makes a good flow problem – knotting and unknotting
En esta sección se examina la justificación para la integración de las políticas de CTI, a partir de los tres conjuntos de factores que se describieron en la sección anterior. En primer lugar, la presencia de economías de escala y de externalidades apoya la formulación de políticas o iniciativas transnacionales. La segmentación y la complejidad creciente de los mercados, las cadenas mundiales de valor y las tecnologías exigen como respuesta la cooperación transnacional para crear sinergias y evitar la fragmentación de los esfuerzos. En este sentido, la integración de políticas de CTI puede originar beneficios significativos gracias a las economías de escala que surgen en el diseño y ejecución de políticas que demandan inversiones cuantiosas.
La integración puede ser más eficiente para proyectos de I+D de gran magnitud y otras actividades de CTI que requieren inversiones significativas (economías de escala técnicas). Algunos proyectos de investigación son demasiado grandes y riesgosos para ser ejecutados por un solo país. A manera de ilustración, puede señalarse que varios países europeos participan en la CERN y en el programa Galileo por razones de escala (Radosevic, White y Furlani, 2008). La CERN, que posee el mayor laboratorio mundial de partículas físicas, descubrió recientemente la partícula de Higgs, en lo que constituye un claro ejemplo de los resultados que se pueden alcanzar al unir recursos provenientes de muchos países cooperantes. Las organizaciones supranacionales, como la Unión Europea, pueden alentar la ejecución de grandes proyectos en áreas de tecnologías de punta y la creación de redes transnacionales (IRE Working Group, 2008). La coordinación transnacional de la investigación pública también puede mejorar la difusión del conocimiento entre países, creando así una mayor base de conocimiento regional, con la participación de investigadores más especializados y menor duplicidad de proyectos. En la misma línea, también es posible abordar mediante la integración transnacional la duplicación y la fragmentación de la I+D entre países vecinos geográficamente, tanto pública como privada (Van der Horst, Lejour y Straathof, 2006)12.
Además, la integración de políticas de CTI puede ser más eficiente si existen políticas nacionales con características similares, pues en ese caso es posible cubrir una sola vez los costos fijos de administración, en lugar de que todos los países tengan que incurrir en ellos. El mismo argumento es válido para la supervisión y evaluación de los programas (Van der Horst, Lejour y Straathof, 2006). El intercambio de experiencias y buenas prácticas entre los responsables de políticas nacionales es otra actividad que podría 12 Una de las causas de la duplicación es la inversión pública que se destina a muchas áreas, pero con pequeños montos, para mantener capacidades en diversos campos de la ciencia (Van der Horst, Lejour y Straathof, 2006).
promoverse a nivel transnacional. De igual manera, existen economías de escala significativas en la coordinación de normas y estándares, y en la creación de un sistema de patentes común transnacional13.
Las externalidades de las políticas se producen cuando las acciones de CTI del gobierno de un país tienen efectos no intencionales sobre otros países (Van der Horst, Lejour y Straathof, 2006). La interdependencia entre países genera un libre flujo transfronterizo de conocimiento (externalidades), al que los destinatarios no han contribuido (Radosevic, White y Furlani, 2008). Estos flujos transfronterizos de conocimientos debilitan la relación entre el PIB y la inversión pública nacional en I+D (Van der Horst, Lejour y Straathof, 2006). La presencia de externalidades desincentiva el apoyo a la I+D por parte de los gobiernos nacionales, ya que produce algunos beneficios que no pueden ser captados por individuos y organizaciones nacionales. La integración transnacional de políticas puede traducirse en mayores inversiones y mejores resultados.
El segundo conjunto de factores, la heterogeneidad y las preferencias de los electores, favorece la descentralización de políticas. La integración puede reducir la capacidad de satisfacer las necesidades locales y abordar preferencias regionales (subnacionales) o nacionales diversas. Los gobiernos nacionales y regionales (subnacionales) tienen la oportunidad de concentrar sus esfuerzos en las áreas científicas y tecnológicas que son importantes para el desarrollo nacional o en áreas en que existe excelencia científica local (IRE Working Group, 2008).
Otra área en que los gobiernos nacionales o de regiones dentro de un país tienen ventaja, en comparación con organizaciones supranacionales, es la provisión de infraestructura de apoyo para la innovación en empresas, que se adapta a las características e idiosincrasia locales. Los países y las regiones también pueden contribuir a crear clusters y redes locales, fomentando la especialización (IRE Working Group, 2008).
No hay una justificación única o general para la integración de las políticas de CTI, ya sea a través de la centralización o de la cooperación. Por lo tanto, se debe llevar a cabo un análisis de costos versus beneficios para cada política o instrumento. Van der Host, Lejour y Straathof (2006) afirman que existe evidencia de economías de escala y externalidades en la investigación pública y el apoyo público a la investigación privada, y que por ello es eficiente ejecutar esas políticas a nivel transnacional. Las ventajas de la integración son evidentes cuando se trata de promover la 13 En la actualidad, en Europa se pueden solicitar las patentes en la Oficina Europea de Patentes (OEP). Una vez que la OEP ha aceptado una patente, esta tiene que ser reconocida posteriormente en cada país de acuerdo con la legislación nacional, lo que incluye los requisitos de traducción (Van der Host, Lejour y Straathof, 2006). En junio de 2012, después de un proceso de más de tres décadas de negociaciones, se acordaron las bases para el futuro sistema de una patente común de la Unión Europea. Hasta la fecha aún no está en funcionamiento, dado que está pendiente la definición de elementos operativos.
estandarización, la protección de los derechos de propiedad intelectual y la prevención de conductas anticompetitivas. Por el contrario, los programas para fomentar la innovación en pymes no suelen tener economías de escala ni crear externalidades, pero su diseño a nivel local se puede beneficiar de la posibilidad de atender a las necesidades y capacidades de regiones (subnacionales) y sectores específicos.
En la misma línea, Radosevic, White y Furlani (2008) llevaron a cabo un análisis de diversos instrumentos de política y concluyeron que en el caso de Europa la cooperación puede tener efectos positivos en los siguientes ámbitos: apoyo a las iniciativas de políticas transfronterizas, fomento de servicios intensivos en conocimiento, promoción de políticas de compras públicas y fortalecimiento de las instituciones europeas en materia de derechos de propiedad intelectual.
Por último, una vez que se han justificado los beneficios potenciales de la integración, se debe analizar la capacidad de coordinación existente entre los países. La cooperación transnacional en I+D es posible, como lo demuestran los casos de la CERN y Airbus14. En contraste, el Programa Marco de la Unión Europea, administrado por la Comisión Europea, es un ejemplo exitoso de centralización. Se deben tener en cuenta diversos factores, como la fortaleza de las instituciones nacionales y la existencia de confianza y cercanía relacional entre los países, para tomar una decisión.