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3.1. El nuevo contexto socio-económico

Los cambios socio-económicos iniciados a mediados del siglo pasado y que causaron lo que se conoce genéricamente como “crisis general de la montaña” (Revilla, 1987) han provocado importantes cambios que han afectado tanto a los recursos pastorales, como a la estructura de las explotaciones y al manejo de los rebaños (Blanch et al., 1995).

El descenso de la población y del número de explotaciones, el abandono de las parcelas más distantes, con fuertes pendientes o de menor valor pastoral, la invasión de áreas de pastos por vegetación arbustiva o el incremento de las zonas boscosas, son algunos de los rasgos característicos de la reciente evolución de las zonas de montaña (Bernués et al., 2005a).

Esta nueva configuración socioeconómica de los sistemas ha sido en gran parte consecuencia de los profundos cambios de la PAC a lo largo de su historia. En un principio, el objetivo de las políticas agrarias fue incrementar la productividad, asegurar un nivel de vida equitativo para la población rural y garantizar el abastecimiento de productos a precios razonables (Atance et al., 2000). En 1992 comenzó la sustitución del mecanismo de los precios por las ayudas directas compensatorias a los productores y ayudas a la extensificación. Posteriormente, en el marco de la Agenda 2000 se profundizóen el enfoque de 1992 que, al mismo tiempo que reducía de nuevo los precios de intervención, convertía significativamente las ayudas compensatorias en simples ayudas directas, en consecuencia ya completamente desligadas de los precios que las justificaron originalmente (CE, 2004).

La reforma de 2003 supuso un cambio radical de orientación de las políticas agrarias en la UE, se planteó un sistema para sustituir las medidas de apoyo a la producción por ayudas directas independientes de ésta (desacoplamiento), ligada a una política rural de estructura coherente (Atance, 2003), reforzando el concepto de condicionalidad, en el que se incluyeron los requisitos legales de gestión, ambientales, bienestar animal y seguridad alimentaria (Álvarez- Fernández, 2003; BOE, 2003).

De esta forma, se modificó el sistema de apoyo al sector agrario (Adoni, 2003) ya que la mayor parte de las subvenciones eran independientes del volumen de producción, confiando que con estas medidas contribuyeran a disminuir el abandono de las zonas rurales (Barato, 2003). Del mismo modo surgió el sistema de “pago único” que recogía el desacoplamiento total o parcial de la mayoría de las primas directas previas (Álvarez-Fernández, 2003). El objetivo teórico de la reforma de la PAC de 2003 era incentivar la competitividad de las explotaciones basadas en mantener el nivel de renta de agricultores y ganaderos (Esteban, 2003; Calatrava y Sayadi, 2004).

Capítulo 1. Antecedentes y Objetivos

19 Actualmente se reconoce el carácter multi-funcional de la agricultura y ganadería de montaña, dado que, además de las funciones productivas y económicas, adquieren especial relevancia otras relacionadas con la conservación del medio ambiente, el paisaje y los recursos naturales, la producción de productos alimentarios diferenciados, seguros y de calidad, el mantenimiento de la población en amplias zonas rurales y su desarrollo económico (Serrano et al., 2004; Bernués et al., 2005a). Es decir, la actividad agraria en estas zonas se asocia con múltiples objetivos que se refieren a la producción primaria, pero también a sus funciones medioambientales y sociales, dada su contribución positiva a la cohesión económica y social (Laurent et al., 2003).

Otro proceso acontecido en los últimos años que cabe destacarse, es el crecimiento en las zonas rurales y en particular en las de montaña de otros sectores económicos, en particular el turismo, atraído por la existencia de recursos naturales y paisajes de gran valor e influenciado por diversos factores socioculturales y económicos (Gibon et al., 1999a). Dicho crecimiento del turismo, frecuentemente acompañado del sector urbanístico, ha sido a veces incompatible con el entorno físico, ya que ha sido considerado como un bien de consumo en la interpretación del territorio y de los recursos naturales, influenciado a su vez por la falta de estrategias locales y regionales de planificación (Martínez et al., 2003).

3.2. La Política Agrícola Común actual y los sistemas de vacuno de montaña

La Política Agrícola Común (PAC) que originalmente tenía como objetivo asegurar el suministro de alimentos a la población europea, intentando garantizar una renta digna para los productores, ha sufrido varias reformas sucesivas; la reforma de 1992, la reforma de 1999 (Agenda 2000) y una última modificación en 2003, las cuales se han descrito brevemente en el apartado anterior (para un descripción detallada ver por ejemplo Massot (2004)).

En la actualidad, el elevado peso que representan las ayudas directas sobre los ingresos de las explotaciones ganaderas, especialmente en los sistemas de vacuno de carne, implica que buena parte de las decisiones del sector estén vinculados a la evolución de los instrumentos contemplados en las Organizaciones Comunes de Mercados (OCM) de la carne de vacuno (Adoni, 2003; Lambarraa y Gómez, 2004). Por ejemplo, en el sector de la carne de vacuno de montaña en Francia, las ayudas directas a las explotaciones han pasado de un 45% en 1990 a un 87% en 2001 sobre la renta obtenida por dichas explotaciones. No obstante esta evolución ha sido menos espectacular que en las explotaciones situadas en zonas más favorecidas (Chatellier y Delattre, 2004).

Los 3 instrumentos sobre los que gira la nueva reforma de 2003 son:

a. Desacoplamiento. El eje central del nuevo modelo de apoyo a los mercados lo constituyen las ayudas disociadas de la producción, nacidas a partir de una conversión generalizada de las ayudas directas sectoriales existentes en un pago único por explotación, el cual es calculado a partir de los montantes percibidos en el pasado (período de referencia 2000- 2002). Se proporciona un pago único que sustituye a la mayoría de las ayudas directas,

Capítulo 1. Antecedentes y Objetivos

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aunque se mantendrá de forma limitada una parte acoplada a la producción para evitar el abandono de las zonas rurales (Álvarez-Fernández, 2003).

b. Condicionalidad. En respuesta a las demandas sociales y a la cada vez mayor imbricación del conjunto de políticas comunes con la agricultura (salud pública, protección de los consumidores, mercado interior, medio ambiente) se pretende incentivar el cumplimiento de los planes sobre el cuidado y preservación del medio ambiente, seguridad alimentaria, sanidad y bienestar animal y mantener las tierras agrarias en buenas condiciones agronómicas, de lo contrario, las ayudas directas se reducirían de forma proporcional al riesgo o daño ocasionado (Atance et al., 2000).

c. Modulación. Debido a la necesidad de reforzar las políticas sobre desarrollo rural (Segundo Pilar) se incrementan los fondos para este fin detraídos del Primer Pilar a partir de 2005. Estas medidas se complementaron con un mecanismo de disciplina financiera para garantizar que el presupuesto agrario fijado hasta 2013 no sea sobrepasado (Esteban, 2003).

Además, el principio de disciplina financiera y el principio de flexibilidad en la gestión abrieron la puerta a diferentes aplicaciones de las medidas en diversos países, dando paso a la re- nacionalización de la hasta ahora Política Agraria Común (Massot, 2004).

Así pues, la última reforma supone un cambio definitivo de orientación para adaptar la política agraria europea a las nuevas necesidades y exigencias tanto de los consumidores europeos, que valoran más la calidad y la seguridad alimentaria (condicionalidad), como de la Organización Mundial del Comercio (desacoplamiento) (Massot, 2003). Las ayudas dejan de estar ligadas a la producción y se dan directamente a los productores, a los que se exige el cumplimiento de unas prácticas agrícolas y ganaderas adecuadas y respetuosas con el medio ambiente. Además, se produce una transferencia de fondos hacia el desarrollo rural, con lo cual se esperan efectos positivos directamente en la cohesión y la convergencia en las zonas más desfavorecidas (MAPA, 2003).

Entre los nuevos conceptos introducidos por la reforma (pago único, condicionalidad y modulación de las ayudas), el desacoplamiento de la producción es el que se prevé, puede tener mayores repercusiones (Rizov, 2005). Sin embargo, a diferencia de otros países de la UE como Irlanda o el Reino Unido, la producción de vacas nodrizas en España no está sujeta a desacoplamiento, ni tampoco la prima nacional ni la prima al sacrificio de terneros, aunque las primas adicionales, especiales y por extensificación están desacopladas al 100% y la prima de sacrificio de adultos al 60% (Echarte, 2005).

A continuación se describen en detalle las medidas específicas de la reforma para el vacuno de carne:

Capítulo 1. Antecedentes y Objetivos

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Línea de ayuda Importe de la prima (€) % desacoplado

Vaca nodriza 200 0

Prima nacional compensatoria 24,15 0

Prima por sacrificio (macho, hembra y desvieje) 80 60

Prima por extensificación 100 100

Prima especial al bovino macho 210 100

Si bien algunos estudios pronostican un efecto positivo general sobre la renta agraria con un incremento de 1,7% (López, 2005), la misma Comunidad Europea reconocía que el sector del vacuno de carne sería de los más afectados con la puesta en marcha de estas nuevas políticas (Bardají, 2003). Así, el sector del cebo de terneros en España puede sufrir una pérdida de competitividad en relación a sus socios europeos, asociado a un menor número de derechos e inferior a sus efectivos animales y mayores costes de alimentación (Casasús et al., 2007a). A pesar de que la teoría apuntaba a que todos los sistemas agrarios mejorarían con las nuevas directrices de desarrollo, los verdaderos efectos de la última reforma no se han hecho notar todavía. Se prevé que la reforma provoque una mayor incertidumbre y que muchas explotaciones en zonas de montaña y en otras zonas desfavorecidas, especialmente las pequeñas, desaparecerán. Aunque también es posible que las explotaciones grandes se mantengan e incluso presenten un importante crecimiento (Bardají, 2003). Sin embargo, podemos señalar que el efecto real de la reforma de la PAC sobre las explotaciones de montaña españolas, en particular sobre los sistemas de vacuno, todavía esta pendiente de evaluación.