Hasta las décadas de 1940 y 1950 el Estado peruano era un Estado Oligárquico. Una pequeña elite controlaba la tierra, las finanzas, la industria y el comercio. Controlaba ade- más al Estado, monopolizaba el acceso a servicios de educación y salud de calidad, y detentaba el monopolio de la representación política. La mayoría de la población se halla- ba excluida de la propiedad, del empleo y los ingresos dignos, de los servicios públicos básicos, y de la representación. Entre las décadas de 1950 y 1970, la movilización social popular y de las clases medias, junto con las reformas emprendidas por gobiernos militares para prevenir posibles revoluciones como la cubana, determinaron la caída del Estado Oligárquico. Como parte de ese proceso, las mayorías rurales accedieron a la propiedad de la tierra y el agua, los trabajadores urbanos a los derechos laborales, los pobladores urbanos a los servicios básicos, y todos y todas en general a los derechos políticos que antes les eran negados.
Pero la caída del Estado Oligárquico y la ampliación de los derechos de las mayorías no llevaron a la construcción de un estado democrático. Por el contrario, entre la década de 1970 –años en los que se pone en práctica las reformas que dan el golpe de gracia al Estado Oligárquico– y fines de la década de 1990 –en que se colapsa el gobierno mafioso de Fujimori y Montesinos– el país desperdicia al menos tres oportunidades de avanzar en la construcción de un estado democrático como orden permanente en reemplazo del desapa- recido orden oligárquico.
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El gobierno militarno militarno militarno militarno militar. . . El gobierno militar impulsó las reformas de la década de 1970, que permitieron a millones de peruanos y peruanas acceder a la ciudadanía social y económica antes negada, pero intentó construir un orden social y político corporativo que les seguía negando el ejercicio de derechos ciudadanos y políticos básicos. Las autoridades militares cancelaron las elecciones municipales (instauradas recién en 1964) regresando a la desig- nación «a dedo» de las autoridades locales; y buscaron establecer –con poco éxito– cana- les corporativos para la relación entre las organizaciones sociales y el Estado, reprimiendo la expresión, movilización y la organización social y/o ciudadana independiente.
El retorno a la democracia. El retorno a la democracia. El retorno a la democracia. El retorno a la democracia.
El retorno a la democracia. A inicios de la década de 1980 se restauraron los procesos electorales para elegir a las autoridades locales y nacionales. Sin embargo, el apego de los gobiernos de Fernando Belaunde y Alan García a la continuidad de un estado elitista y excluyente, y de una democracia representativa vacía de contenido cotidiano para las ma- yorías, junto con el desarrollo de la guerra interna –que llevó a la militarización general de buena parte del territorio y al imperio de la violencia en las relaciones entre los grupos y los individuos– hicieron abortar esta segunda posibilidad de construcción de un estado demo- crático. Y todo el esto al mismo tiempo que las nuevas políticas económicas en marcha,
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ahora orientadas al desarrollo de los mercados y la promoción de la inversión privada, comenzaban a revertir los avances logrados por las poblaciones rurales y urbanas en la década de 1970, en términos de derechos económicos y sociales.
El autoritarismo de la década de 1990. El autoritarismo de la década de 1990. El autoritarismo de la década de 1990. El autoritarismo de la década de 1990.
El autoritarismo de la década de 1990. Derrotados Sendero Luminoso y el MRTA a inicios de la década de 1990, se instauró en el Perú una dictadura mafiosa sustentada en los altos mandos militares y policiales, y con apoyo de sectores de las elites beneficiadas por agre- sivas reformas económicas neoliberales. En el terreno de las instituciones nacionales, se puso en práctica una estrategia de control total corrompiendo al Congreso, al Poder Judicial y a los organismos electorales. En el terreno de las relaciones con la sociedad, manipulan- do las necesidades de sectores sociales enteros sumidos en la pobreza, se llevó al extremo políticas de clientelismo y populismo autoritarios apoyándose en programas sociales admi- nistrados desde el vértice mismo del poder central, al margen de las instituciones y autori- dades democráticas locales.
2. LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA
DESCENTRALIZACIÓN
Inspirado por el papel clave jugado por la sociedad civil en los años finales de la lucha antidictatorial, el gobierno de transición presidido por Valentín Paniagua hizo de la partici- pación de la sociedad civil, y de la construcción de consensos entre sociedad y estado, una política de Estado. La creación en el año 2001 de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza fue su más clara manifestación.
Mientras la participación de la sociedad civil se instalaba como un rasgo fundamental de las políticas públicas, la descentralización se convirtió en un tema central de la campaña electoral del año 2001. Por esta razón, no fue una sorpresa que en su discurso inaugural del 28 de julio de ese año, el recientemente electo presidente Alejandro Toledo anunciara que la descentralización sería una de las políticas principales de su gobierno y que en noviem- bre del año 2002 habría elecciones de presidentes regionales para reemplazar a las autori- dades hasta ese momento designadas «a dedo» desde Lima. El anuncio fue apoyado por todos los sectores sociales y políticos del país. En los meses siguientes, en el marco del diseño del proceso descentralista y de sus instituciones, el Congreso introdujo una serie de mecanismos participativos en la estructura y los procedimientos de los gobiernos regiona- les y locales.
De esta manera, dos o tres décadas después de que el régimen oligárquico peruano colap- sara frente a la presión de la movilización popular y la acción reformista de los militares y las clases medias, la descentralización y la participación ciudadana convergían en un proceso integrado de reforma democrática del Estado. Es importante anotar que esta con-
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vergencia entre descentralización y participación se dio en el marco del gobierno de Tole- do, aunque este gobierno carecía de una visión coherente del problema del centralismo y de una clara propuesta y voluntad descentralista y participativa. Por el contrario, esta falta de claridad respecto de hacia dónde avanzar y la falta de voluntad de avanzar firmemente explican la permanente incertidumbre y las marchas, contramarchas e incoherencias del proceso. En el momento de escribir este capítulo, parecía que la resistencia burocrática de los ministerios y los programas sociales a descentralizarse, así como la resistencia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a impulsar la descentralización fiscal, termina- ban siendo más fuertes que la voluntad política central de impulsar el proceso. Esto expli- caba la parálisis en la descentralización presupuestal y la transferencia de los programas sociales, y el casi nulo avance en la transferencia de competencias sectoriales a los gobier- nos regionales y locales1.
En suma, el gobierno central apoyaba en términos generales la descentralización y la par- ticipación, pero no tenía claro hacia dónde conducir el proceso ni era capaz de derrotar las resistencias burocráticas que surgían desde los propios ministerios frente al «peligro» de perder poder y recursos frente a las regiones y las localidades.
3. LA DESCENTRALIZACIÓN COMO UNA APUESTA POR LA MODERNIZACIÓN DESDE