Y SALUDABLES
PARA TODAS LAS
seguridad alimentaria246 dificultan la formulación
de recomendaciones específicas en materia de políticas. En el entretanto, a fin de garantizar que se pueda aprovechar plenamente el potencial de la agricultura urbana para apoyar la seguridad alimentaria y la nutrición, es necesario establecer mecanismos apropiados de gobernanza y apoyo institucional para la agricultura urbana, incluida la legislación que ampare estos procesos247.
Evitar los impuestos a los alimentos nutritivos. En los países
de bajos ingresos, donde el crecimiento de la producción de alimentos es más necesario, los sectores agrícolas suelen verse penalizados como consecuencia, por ejemplo, de las fluctuaciones de los tipos de cambio, los controles de precios o el escaso poder de negociación de los agricultores. Las intervenciones de políticas que tienden a rebajar los precios de los productos básicos agrícolas no solo reducen los ingresos de los agricultores y los incentivos para la producción, sino que también reducen la asequibilidad de las dietas saludables para algunas de las poblaciones más marginadas (los pobres de las zonas rurales). Por consiguiente, las políticas que penalizan la producción alimentaria y agrícola (mediante impuestos directos o indirectos) deberían evitarse, pues estas tienden a provocar efectos adversos en la producción de alimentos nutritivos.
También se deberían revisar las cuantías de las subvenciones en los sectores alimentario y agrícola, especialmente en los países de ingresos bajos, a fin de evitar gravámenes a los alimentos nutritivos. Un análisis de la FAO muestra que en un grupo de 68 países, las subvenciones son más elevadas para el azúcar, seguido de las subvenciones para los productos de origen animal y los alimentos básicos (principalmente el arroz). En el mismo grupo de países, las frutas y las hortalizas se encuentran entre las más penalizadas (mediante diversas medidas de políticas que desincentivan su producción). Los gobiernos deberían realizar un examen objetivo de las políticas agrícolas actuales para asegurar que la producción de alimentos nutritivos sea respaldada y no gravada.
Otros impedimentos normativos y estructurales, entre ellos la debilidad del sector privado en muchos países de ingresos bajos, han limitado la capacidad de respuesta de la oferta de hortalizas
y otros alimentos no básicos. En la India, las políticas que promueven la producción de cultivos básicos, como los subsidios a los fertilizantes y el crédito, la sustentación de precios y la infraestructura de riego (en particular para el arroz), suelen desalentar la producción de cultivos tradicionales no básicos, como las legumbres y leguminosas248. En muchas otras regiones se
ha mantenido un sesgo en el desarrollo de la infraestructura de riego en favor de los cultivos básicos. En cambio, las políticas deberían
promover la inversión en infraestructura de riego centrándose específicamente en el fortalecimiento de la capacidad de producción de hortalizas que se cultiven todo el año, así como otros productos de alto valor con el fin de incrementar la
disponibilidad de alimentos nutritivos.
Invertir en investigación, innovación y extensión para aumentar la productividad de los alimentos nutritivos en los sectores
de la alimentación y la agricultura. Las estrategias y
los programas nacionales de alimentación y agricultura deberían aumentar las inversiones en I+D para elevar la productividad de los alimentos nutritivos y ayudar a reducir su costo, fomentando al mismo tiempo el acceso a tecnologías mejoradas, especialmente para los pequeños agricultores, a fin de mantener niveles suficientes de rentabilidad. Esto debería ir acompañado de servicios de investigación y extensión que permitan a los productores adoptar métodos de producción más sostenibles que conserven los recursos naturales, en particular el suelo y el agua249, así como la biodiversidad250.
Además, la colaboración con organizaciones y redes regionales e internacionales de investigación y extensión es importante para fortalecer la capacidad de los sistemas nacionales de investigación y extensión agrícolas y facilitar el intercambio de conocimientos y mejores prácticas e innovaciones para aumentar la producción y la productividad.
La inversión pública en investigación y extensión impulsada por la demanda debe complementarse con la inversión en programas de electrificación rural, infraestructura de riego y aumento de la mecanización para seguir aumentando la productividad. Paralelamente a las actividades de I+D en materia de alimentación y agricultura, los países de ingresos bajos deben permitir y promover innovaciones agrícolas integradoras
para satisfacer la creciente demanda de alimentos. La innovación agrícola se produce con mayor eficacia en un sistema en el que las organizaciones de investigación, los servicios de extensión y asesoramiento y otras instituciones clave interactúan entre sí y están estrechamente vinculadas a los agricultores familiares, lo que les permite aumentar su productividad, reforzar su resiliencia ante las perturbaciones y mejorar la ordenación sostenible de los recursos naturales251.
La innovación en la agricultura puede adoptar muchas formas, entre otras: la mecanización para ahorrar mano de obra; el cultivo y la cría de animales; el uso de agentes de control biológico y la gestión de la biodiversidad del suelo para mejorar su fertilidad, además de la hidroponía para producir alimentos en zonas con escasos recursos hídricos; el desarrollo de vacunas contra las enfermedades del ganado y los animales acuáticos; el mayor uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; el uso de aviones teledirigidos para realizar estudios aéreos en la lucha contra la langosta del desierto; y nuevas formas de acceso de los agricultores a los mercados.
Opciones de políticas a lo largo de la cadena de valor alimentaria.
La elaboración y aplicación de las orientaciones normativas mencionadas, destinadas a aumentar la productividad de los alimentos nutritivos, también requiere tener en cuenta los aspectos fundamentales de la cadena de suministro (o cadena de valor) de cada producto. A este respecto, el enfoque de la cadena de valor es útil para explorar la complejidad de los sistemas alimentarios e identificar oportunidades para mejorar la nutrición en las diferentes etapas252.
Respecto a cualquier producto alimenticio, las medidas adoptadas a lo largo de la cadena de valor de los alimentos afectan en última instancia al precio del consumidor y, por lo tanto, a la asequibilidad de los alimentos (en función de los ingresos o el poder adquisitivo del consumidor). Las principales medidas normativas y las inversiones de los sectores público y privado pueden aumentar la productividad agrícola, reducir las pérdidas de alimentos y mejorar la eficiencia del almacenamiento, la elaboración, el envasado, la distribución y la comercialización de los alimentos a lo largo de las cadenas de valor alimentarias, lo cual se traduce en una reducción
de los precios de los alimentos. En muchos países se necesitan mayores inversiones de los sectores público y privado en las cadenas de valor alimentarias, ya que los sistemas alimentarios son cada vez más complejos y están más interrelacionados, especialmente en las zonas metropolitanas de rápido crecimiento.
Las cadenas modernas de suministro alimentario, con productos alimenticios cada vez más
diversos y diferenciados, han brindado enormes oportunidades para “añadir valor” a los productos alimenticios. Al mismo tiempo, han aumentado los costos para el consumidor. Puesto que en este informe se presentan a continuación diversas opciones de políticas, es importante reconocer que es poco probable que las políticas que intervienen directamente en la producción agrícola para promover hábitos alimentarios saludables sean eficaces o eficientes si no se tienen en cuenta la forma en que se elaboran, distribuyen y comercializan los alimentos a lo largo de toda la cadena de suministro253 y la forma en que dicha
intervención afectará a cada etapa. A continuación, se examinan las medidas de políticas y las
inversiones que contribuyen específicamente a aumentar la asequibilidad de las dietas saludables —así como las dietas saludables que también incluyen consideraciones de sostenibilidad— en el contexto de los sistemas alimentarios y a lo largo de las cadenas de valor alimentarias.
Formular políticas e invertir en cadenas de valor que tengan
en cuenta la nutrición. A nivel mundial, ha habido
un interés creciente entre los gobiernos y las instituciones de desarrollo por utilizar cadenas de valor atentas a la nutrición como medio para mejorar la nutrición254. Entre los ejemplos
cabe citar las inversiones en la mejora del
almacenamiento, la elaboración y la conservación para mantener el valor nutritivo de los productos alimenticios. Como se ha señalado anteriormente, a nivel de la producción, la ampliación de
la combinación de cultivos producidos y la diversificación en productos agroforestales,
ganaderos o pesqueros también es importante para aumentar los ingresos, así como los resultados nutricionales de los pequeños productores255.
Se ha propugnado la necesidad de adoptar políticas más sólidas para lograr cadenas de valor más sensibles a la nutrición, especialmente
en los países de ingresos altos y medianos, y en los países de ingresos bajos de crecimiento rápido, en los que el sector agrícola se ha convertido en un proveedor de materias primas para la industria de elaboración de alimentos y en los que las políticas del sistema alimentario promueven el consumo de calorías baratas y nutrientes costosos186. También se ha observado
que en los países de ingresos bajos y medianos se comercializan y se ofrecen cada vez más alimentos altamente procesados e hipercalóricos, lo que exige una mayor producción de ingredientes para esos alimentos (principalmente almidones, aceite y azúcares refinados), al tiempo que se limita el suministro de alimentos nutritivos y mínimamente procesados256. Entre otras cosas,
estos acontecimientos han puesto de relieve la necesidad de intervenciones normativas que promuevan sistemas alimentarios sensibles a la nutrición desde el nivel de producción y a lo largo de la cadena de valor alimentaria186.
Por ejemplo, habida cuenta de los problemas específicos que afrontan los PEID, el Programa de acción mundial sobre seguridad alimentaria y nutrición en los pequeños Estados insulares en desarrollo pone de relieve la importancia de establecer sistemas alimentarios más resilientes que incluyan la dimensión de la nutrición y sus cadenas de valor. Entre otras cosas, el enfoque sensible a la cuestión de la nutrición tiene por objeto hacer frente a la creciente malnutrición y los costos de salud debidos a la aparición de alimentos más hipercalóricos y altamente procesados y la preferencia por estos alimentos; los niveles considerables de pérdida y desperdicio de alimentos; el aumento de la incidencia de problemas de inocuidad alimentaria y enfermedades transfronterizas, así como la degradación del medio ambiente y los recursos naturales175. En otro ejemplo, el
Proyecto de desarrollo de los medios de vida de los pequeños agricultores en Indonesia oriental ha adoptado un enfoque de la cadena de valor atento a la nutrición para hacer frente a un “déficit nutricional” que se ha comprobado que es especialmente grave en el caso de las adolescentes. En el marco del proyecto se identificaron los productos alimenticios que podían colmar el déficit nutricional de esas adolescentes, así como de otros miembros de la familia, entre los que figuraban los plátanos, la yuca, el maíz,
las espinacas, las batatas y el pescado, que también representaban una oportunidad de negocio rentable para los pequeños agricultores. El enfoque aplicado sensible a la cuestión de la nutrición contribuyó a empoderar a las mujeres y a generar mayores ingresos, sentando las bases de un sistema alimentario local que proporciona de forma sostenible alimentos nutritivos
que contribuyen a unos hábitos alimentarios saludables. Por consiguiente, las inversiones que abarcaban múltiples cadenas de valor contribuían a diversificar las dietas y las fuentes de ingresos257.
Formular políticas e invertir en la reducción de las pérdidas
de alimentos. Estas políticas e inversiones pueden
aumentar la asequibilidad de los alimentos nutritivos de dos maneras. En primer lugar, centrándose en las etapas iniciales (producción) de la cadena de suministro de alimentos, pues esto suele impulsar la oferta y, por tanto, reduce los precios en origen de los alimentos181. Esto es
particularmente importante para la reducción de las pérdidas de productos básicos perecederos, como frutas y hortalizas, productos lácteos, pescado y carne. En segundo lugar, centrándose en las partes de la cadena de suministro de alimentos donde se produce la mayoría de las pérdidas de alimentos, pues es más probable que esto tenga una repercusión mayor en la reducción del costo del producto alimenticio de que se trate. El efecto general sobre los precios variará de un producto básico a otro y también entre los países181. En muchos países de ingresos
bajos y medianos, las pérdidas de alimentos de productos perecederos son mayores cuando no hay mercados, la infraestructura vial es deficiente y las instalaciones de almacenamiento frigorífico están poco desarrolladas. La inversión en instalaciones de almacenamiento mejoradas, así como en técnicas de conservación y
preservación después de la cosecha, no solo reducirá las pérdidas de alimentos, sino que también ayudará a mantener el contenido de nutrientes de los alimentos y a mejorar la inocuidad alimentaria.
Formular políticas e invertir en una manipulación y
elaboración que tengan en cuenta la nutrición. Además del
almacenamiento de alimentos, disponer de instalaciones adecuadas de manipulación y elaboración de alimentos resulta esencial para incrementar la eficiencia a lo largo de la cadena de
valor. Si se transmiten al consumidor (en forma de ahorro de costos), estas ganancias de eficiencia contribuyen a aumentar la asequibilidad de las dietas saludables. La mejora del almacenamiento, la elaboración y la conservación también puede aumentar los ingresos de los productores de alimentos, además de reducir los efectos negativos de la variación estacional en la inseguridad
alimentaria y la malnutrición182. En Indonesia, el
apoyo a la producción de la pesca y la acuicultura, y a la elaboración y comercialización en las comunidades costeras y de las islas pequeñas ha dado lugar a un aumento de la productividad, los ingresos, la diversidad de la dieta y el
empoderamiento de la mujer, como se ilustra en el Recuadro 23.
Hay un enorme potencial para que la pesca y la acuicultura aumenten los ingresos y la diversidad de la dieta, especialmente entre los pobres y las personas que padecen malnutrición258, como demuestra un proyecto de apoyo a las comunidades pesqueras de Indonesia. En los últimos decenios, el consumo de pescado en todo el mundo ha crecido a un ritmo dos veces mayor respecto a la población mundial259, y en 2015 representaba el 17% del total de las proteínas animales consumidas260, lo que demuestra su potencial para proporcionar una mayor disponibilidad y acceso a alimentos nutritivos.
Indonesia es el segundo productor mundial de pescado después de China, con una producción de 6,1 millones de toneladas en 2016 (que representa alrededor del 8% del total mundial). Los pescadores en pequeña escala crían o cosechan la mayor parte del pescado producido en el país259. Sin embargo, las prácticas de producción insostenibles, en particular en la acuicultura, han socavado el rendimiento del sector261, ya que solo han contribuido al 3% aproximadamente del PIB del país. Además, solo el 28% de la producción pesquera total del país se elabora después de la cosecha, debido a la falta de instalaciones e infraestructuras de elaboración posterior a la cosecha. El sector también se ve cada vez más afectado por la sobreexplotación, la contaminación y el cambio climático.
Para hacer frente a esos problemas, el Gobierno de Indonesia y los asociados en el desarrollo ejecutaron el Proyecto de fomento de las comunidades costeras en el período comprendido entre 2013 y 2017 en las comunidades costeras y de las pequeñas islas de Indonesia. El proyecto tenía por objeto reducir la pobreza y promover el crecimiento económico sostenible mediante el suministro de insumos para la pesca y la acuicultura (por ejemplo, piensos para peces, aparejos de pesca y motores para embarcaciones pesqueras) y la
capacitación, al tiempo que se establecían instalaciones de elaboración y comercialización (por ejemplo, mediante inversiones en ahumaderos de pescado, almacenes de elaboración, cámaras frigoríficas, instalaciones de comercialización y centros de información) en las que participaban principalmente mujeres. Además, la protección de las zonas marinas, los planes de rotación en el sector pesquero, las campañas de sensibilización y los planes de ordenación costera integrada de base comunitaria han contribuido a apoyar las políticas que promueven la apropiación y la ordenación sostenible de los recursos naturales en el plano local.
El Proyecto de fomento de las comunidades costeras logró aumentar la producción y la productividad de la pesca sin inducir a la sobrepesca, aumentar los ingresos procedentes de la pesca mediante la adición de valor y la reducción de las pérdidas posteriores a la captura, y también mejorar la diversidad de la dieta de los pescadores en las zonas seleccionadas. Los resultados de una evaluación de los efectos indican que la productividad de la pesca aumentó en un 78%, las pérdidas posteriores a la captura disminuyeron en un 5% y los ingresos totales se incrementaron en un 33% entre los pescadores. La diversidad dietética aumentó un 6%, impulsada principalmente por el mayor consumo de pescado, productos alimenticios marinos, productos lácteos y frutas. Además, se observó que el empoderamiento de las mujeres mejoró, entre otras cosas, gracias a un aumento del 27% de la participación de las mismas en la elaboración de productos pesqueros262. Un factor clave del éxito del Proyecto de fomento de las comunidades costeras ha sido el fortalecimiento de los vínculos entre los pescadores y los elaboradores, además de reforzar la apropiación y la capacidad de los procesos de ordenación pesquera en el plano local.