de creciente relevancia en la agenda de la política económica de la mayoría de los países. Si se considera que las grandes empresas no necesitan de este tipo de herramientas para el desarrollo de sus estrategias internacionales, los
beneficiarios de los esfuerzos públicos son, al menos en el discurso, las pymes24.
A partir de los años noventa, la política de fomento exportador fue cambiando de manera paulatina desde subsidios e intervenciones puntuales hacia políticas de fomento productivo más generales de mediano plazo y de promoción de exportaciones, focalizadas en empresas de tamaño pequeño y mediano. Ello respondió a la expansión del comercio internacional, a una mayor
apertura de las economías y a un cambio en la orientación político-técnica
de las políticas públicas en general. Se crearon, rearticularon o reforzaron las instituciones orientadas específicamente a la promoción de exportaciones. Este proceso también se vio influido por el reforzamiento de las reglas del comercio mundial tras la Ronda Uruguay del GATT y la consiguiente preocupación por asegurar que el fomento exportador no contraviniera esas disciplinas. Se tuvo especial cuidado con las reglas de la OMC sobre subsidios a las exportaciones y se diseñaron los instrumentos necesarios para que se catalogaran como
subsidios no recurribles (INTAL, 1998; ITC, 2009).
Se crearon varios organismos de promoción comercial con objetivos similares, pero con orientaciones y estructuras funcionales distintas (véase el cuadro III.13).
Por ejemplo, en 1993, en la Argentina se creó la Fundación ExportAr para promover
las exportaciones. Se trata de una entidad privada vinculada al Ministerio de Relaciones Exteriores, donde coexisten varios organismos nacionales, provinciales y municipales que promueven la internacionalización de las empresas, cada uno
con sus propios programas. ApexBrasil (2003) es una entidad público-privada que
promueve tanto exportaciones como inversiones. El organismo más antiguo de la
región, ProChile (1974), forma parte del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile
y su misión es apoyar la internacionalización de las empresas en la exportación
de productos no tradicionales. Proexport de Colombia (1992) es un fideicomiso y
funciona como entidad privada, con la misión de promover las exportaciones, las
inversiones y el turismo. PROCOMER de Costa Rica (1996) es un organismo público
orientado a la promoción del comercio exterior.
Estos organismos públicos se crearon con diferentes orientaciones, desde posiciones muy liberales hasta otras más estructuralistas, y en varios casos esta orientación ha cambiado con el tiempo. Su función no ha estado ajena a disputas, por ejemplo entre quienes plantean que se debe apoyar a las pymes para que exporten directamente y quienes plantean que deben favorecerse procesos de
articulación de las pymes con cluster. En algunos análisis comparativos realizados
entre instituciones de apoyo de los distintos países (Volpe, 2010) se puede 24 Esta sección se refiere a la promoción de exportaciones orientada a las pymes.
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visualizar la eficacia de las entidades específicas en términos de su impacto en el comercio. En la mayoría de los casos, los presupuestos de estas instituciones son relativamente pequeños con respecto al monto exportado, destacándose los organismos que asumen tareas de promoción del turismo (como en el caso de Jamaica, donde además tiene funciones de inversión).
Cuadro III.13
ORGANISMOS DE PROMOCIÓN COMERCIAL, POR PAÍSES
País Organismo creaciónAño de
Presupuesto (2007-2009) (en millones de dólares) Presupuesto/ exportaciones (en porcentajes)
Argentina Fundación ExportAr 1993 4,5 0,008
Bolivia (Estado
Plurinacional de) Promueve Bolivia (antes CEPROBOL) 1998-2008 0,2 0,004
Brasil ApexBrasil 2003 120 0,078
Chile ProChile 1974 33 0,061
Colombia Proexport 1992 55 0,168
Costa Rica PROCOMER 1996 11,8 0,136
Ecuador CORPEI-PRO ECUADOR 1997-2011 6,8 0,049
El Salvador EXPORTA 2004 2 0,053 Guatemala Departamento de Promoción Comercial 2000 0,4 0,005 Honduras FIDE 1984 0,9 0,039 Jamaica JTI 1990 6,7 0,241 México ProMéxico 2007 97 0,042
Panamá Dirección Nacional de Promoción de las Exportaciones 1998 1,8 0,129 Paraguay REDIEX 2004 1,4 0,044 Perú PROMPERÚ 2007 29 0,113 República Dominicana CEI-RD 2003 2,4 0,044
Uruguay Uruguay XXI 1996 0,6 0,011
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base
de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE) y Christian Volpe Martincus, Odyssey in
International Markets: An Assessment of the Effectiveness of Export Promotion in Latin America and the Caribbean,
Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID), octubre de 2010.
El impacto de los instrumentos y programas de promoción se potencia cuando forman parte de una política de desarrollo productivo en el marco de una estrategia país de inserción internacional. Existen numerosos ejemplos de programas para promover la incorporación de las pymes al negocio exportador, que van desde la adaptación de programas exitosos (como el
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Consorcio de Promoción Comercial (COPCA) de Cataluña, el ICEX de España o el COTRA de la República de Corea) a la realidad de países latinoamericanos, hasta la incorporación de instrumentos desarrollados por fundaciones y otras instituciones vinculadas al apoyo a la exportación (como cámaras empresariales y agencias de promoción nacionales o subregionales).
Las instituciones de promoción comercial no son las únicas que ponen en práctica programas orientados a la inserción internacional de las pymes. También se destacan organizaciones privadas, organismos de cooperación internacional, gremios y otras instituciones del Estado (especialmente en las áreas de industria y agricultura). En algunos casos existe una coordinación explícita entre distintas instituciones, pero en otros esto no ocurre. Con frecuencia, la dispersión de programas y recursos restringe el éxito de muchas iniciativas. Independientemente de quién los ejecuta, muchos programas se orientan a impulsar acciones de fomento empresarial sin apuntar a solucionar problemas de comercialización de un grupo de empresas puntuales. Lo que se busca es resolver una falla de mercado: la dificultad que tienen estas empresas para generar redes y acceder a conocimientos específicos, producto de asimetrías de información y de su posición en el mercado (Frohmann, 2010).
Los programas de internacionalización de las pymes se ven afectados por una serie de problemas cuya solución es clave para aumentar el empleo exportador y el carácter inclusivo del comercio. A continuación se detallan algunos de los principales problemas:
• El nivel de apoyo público a las pymes en la región no se condice con su
importancia en el número de empresas y su aporte al empleo. En países como España, los Estados Unidos y la República de Corea, los fondos
destinados al apoyo a las pymes alcanzan al 0,41%, el 0,39% y el 0,27% del
PIB, respectivamente, mientras que en los países de la región estos fondos
varían entre el 0,015% (México) y el 0,085% (el Brasil)25.
• En varios países se verifica una fragmentación y dispersión institucional de
los organismos vinculados a estos programas y una escasa coordinación. Suele generarse una superposición de programas creados en distintos momentos, con lógicas y objetivos diferentes. Los instrumentos de fomento exportador destinados específicamente a las pymes parecen haber sido creados en respuesta a situaciones coyunturales, a demandas específicas o ante la posibilidad de obtener financiamiento externo. Esto influye en la falta de coherencia entre los instrumentos de apoyo y una estrategia global de desarrollo para las pymes.
25 Por ejemplo, el fondo coreano de apoyo a las pymes (2.740 millones de dólares en 2010)
incluye apoyo al establecimiento de empresas (960 millones de dólares), fortalecimiento
de la competitividad (1.013 millones de dólares), comercialización y tecnología
(138 millones de dólares), cambio de negocios (129 millones de dólares), estabilización de
negocios (218 millones de dólares), apoyo directo a pequeños empresarios (262 millones de dólares) y otros (40 millones de dólares).
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• En varios casos, la promoción de negocios internacionales debería ser el
último eslabón de la cadena de fomento productivo, ya que las pymes requieren de un acompañamiento integral, un proceso que exige una elevada coordinación interinstitucional y que los organismos públicos tienen dificultades para implementar.
• En diversos casos, los déficits en los resultados no pueden atribuirse
expresamente a los defectos de las políticas específicas y los instrumentos de promoción de exportaciones, sino a problemas más generales que repercuten en la productividad y la competitividad de las pymes.
• Las instituciones a cargo del diseño y la implementación de las políticas
de apoyo productivo y de apoyo a las pymes exportadoras enfrentan restricciones en materia de recursos humanos y financieros. En algunos países dependen de fondos de la cooperación internacional y, por lo tanto, de decisiones exógenas. La reducida capacidad institucional representa un cuello de botella para la utilización y el incremento de los fondos asignados a las políticas. Es necesario mejorar su capacidad para definir estrategias, diseñar políticas y poner en funcionamiento los instrumentos y mecanismos de apoyo.
• Muchas intervenciones se han basado en una lógica de “subsidio a la
demanda”, con la errónea suposición de que las empresas potencialmente beneficiarias tienen capacidades similares para postular a estos programas. Esto puede hacer que se privilegie a un pequeño segmento de pymes dinámicas, incrementándose la brecha de heterogeneidad estructural (Ferraro y Stumpo, 2010).
• Pese a los programas existentes, las pymes tienen escaso acceso al crédito
en la región. A su vez, estas empresas muestran cierto escepticismo hacia los bancos de segundo piso. Su envergadura es limitada y no logran incidir en el funcionamiento de los mercados crediticios en los que siguen teniendo una participación extremadamente reducida. Por otra parte, los bancos privados tienden a reproducir la misma segmentación del mercado crediticio que en las operaciones que llevan a cabo fuera de dichos programas.
• Es necesario evitar que las instituciones y los programas orientados a
la internacionalización de las pymes pasen a ser cautivos de grupos de interés empresariales corporativos.