El 11 de abril de 1997 el gobierno organizó una Cumbre de Reflexión por la Paz en la hacienda Yerbabuena, cerca de Bogotá, con invitación representativa de entes del Estado y dirigentes sociales y políticos. Allí se propició un intercambio que arrojó un consenso en el sentido de retomar el tratamiento político del conflicto armado y asumir la propuesta de crear un CNP, a sabiendas de que no se vislumbraba a corto plazo una negociación con la guerrilla. Hubo, sin embargo, reserva sobre las posibilidades del gobierno para reemprender un proceso de paz y se manifestaron críticas sobre la actuación de la fuerza pública, un cuestionamiento a las Convivir, denuncias sobre los ataques del paramilitarismo a la población y exigencias humanitarias a la guerrilla.
Ante la crisis sufrida por el gobierno, parecía paradójico conseguir este resultado con el concurso de sectores de la sociedad civil, pero ello se explica por el surgimiento de algunos elementos políticos favorables: la Comisión de Conciliación Nacional adelantaba con éxito una consulta nacional en torno a definir un consenso sobre una política de paz permanente que comprometiera al Estado, el gobierno y la sociedad; la Red Nacional 220 Alocución televisada del presidente Ernesto Samper, junio 15 de 1997.
de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y contra la Guerra (REDEPAZ), la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz y otras iniciativas de paz desarrollaban actividades intensas en distintos ámbitos; avanzaban las negociaciones con las FARC-EP, que pronto habrían de facilitar la liberación humanitaria de los militares retenidos en combate; importantes empresarios establecieron contactos discretos con la guerrilla, propusieron la participación de los militares en los diálogos y la creación de una ley de paz, y fue designado ministro de defensa Gilberto Echeverry Mejía, vinculado a ellos, quien de inmediato propuso crear un CNP, el cual venían reclamando varios sectores.
En el difícil ambiente político y de pérdida de legitimidad y espacio político por parte del gobierno se dieron este tipo de expresiones de cambio, enfocadas en particular al tratamiento político del conflicto armado y a la búsqueda de posibilidades para la paz. El ELN reconocía el esfuerzo desarrollado por la CCN y otras iniciativas ciudadanas de paz, e incluso Raúl Reyes, miembro del Secretariado de las FARC-EP, declaró que era bienvenida cualquier “iniciativa de paz”. Podría hacerse referencia también a que las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá (ACCU), en medio del horror de sus crímenes sistemáticos contra el campesinado, gracias a la mediación del CICR y de Pax Christi, liberaron a los familiares de los dirigentes de las FARC-EP que tenían secuestrados.
La Cumbre de Reflexión por la Paz produjo la Declaración de Yerbabuena, que llamó a retomar una política de paz de Estado, reconoció el papel importante de la sociedad civil, respaldó la búsqueda de los acuerdos de aplicación inmediata en DIH y llamó a las guerrillas a iniciar negociaciones hacia una paz justa y duradera. La Oficina del Alto Comisionado para la Paz había preparado un documento previo donde reconocía que a partir de 1995 se habían intensificado las hostilidades y la guerrilla había dado “golpes significativos a la fuerza pública”, de forma que tenía ahora presencia en lugares cercanos a las principales ciudades, ante lo cual el gobierno aumentaba el presupuesto militar y buscaba la retoma de iniciativa militar por parte del Ejército. En materia humanitaria, este documento reconoció el agravamiento de las violaciones, la extensión del paramilitarismo, el uso de terrorismo por las guerrillas y el creciente número de víctimas civiles, en especial de las afectadas por el desplazamiento forzado221.
221 Documento base para la Cumbre de Reflexión por la Paz, presentado por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, abril 11 de 1997.
El hecho de especial significación en la anterior cumbre fue la participación de Gilberto Echeverri Mejía quien, ya en calidad de ministro de defensa, había expresado que se empeñaría por hacer de la paz un propósito nacional y que retomaba la propuesta de la Comisión Facilitadora de Paz y Convivencia de Antioquia sobre promover un proyecto de ley que creara un CNP. Por su parte, el Gobierno nacional propuso también, a instancias de esta cumbre, convocar a un “gran cabildo nacional por la paz” antecedido de encuentros, foros o cabildos municipales.
A partir de la Cumbre de Yerbabuena se creó un Grupo de Impulso para promover el proyecto del CNP, con base en la iniciativa del ministro de defensa, con secretaría técnica y apoyo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. El presidente Samper, al instalar las sesiones ordinarias en el Congreso el 20 de julio de 1997, hizo referencia a la iniciativa legislativa del CNP en términos de considerar el desarrollo del artículo 22 de la Constitución Política, asumir el propósito de configurar una política estatal con participación ciudadana y la delegación de algunas facultades del presidente de la república para acciones en búsqueda de la paz con apoyo de una instancia ejecutiva del Consejo propuesto. Así mismo, reconoció que en su integración se consideraba la participación de distintos sectores institucionales y de la sociedad civil, se creaba una gerencia para la paz a cargo de la Oficina de Paz de la Presidencia, con respaldo en el Fondo de Programas Especiales para la Paz222, y se regulaba la participación internacional en los procesos de paz223.
La Oficina del Alto Comisionado para la Paz se ha identificado plenamente con la propuesta del Ministro de Defensa de conformar un CNP que asuma tareas concretas con miras a fundamentar una política permanente de paz hasta que cese la confrontación armada. Como parte de su compromiso, la Oficina asumió la Secretaria Técnica del Grupo de Impulso a la iniciativa del Ministro de Defensa cuya convocación obedeció a la decisión de desatar un proceso de consultas a sectores organizados de la sociedad civil y solicitar su cooperación para la elaboración del proyecto de ley que dará vida al mencionado CNP224.
El gobierno buscaba recuperar la iniciativa en el tema de la paz luego de que se suspendieran las posibilidades de entendimiento con la insurgencia desde el segundo año de su mandato, por lo cual reconoció la incidencia 222 Ley 368 de 1997.
223 Discurso del Presidente de la República, Ernesto Samper, en la instalación de sesiones ordinarias del Congreso de la República, julio 20 de 1997.
224 Informe al Congreso de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, julio 20 de 1997.
del movimiento ciudadano de paz que se gestaba, compartió el llamado a configurar una política de paz nacional y estatal y adelantó las iniciativas legales del CNP y la reforma de la ley de orden público que establecía mecanismos para un proceso de paz, a sabiendas de que en su mandato era muy improbable que se produjera225.
El CNP se perfiló como ente estatal, órgano asesor del gobierno en políticas de paz y de convivencia y espacio de encuentro entre los entes gubernamentales, institucionales y sociales:“Echeverri concretó ante el Presidente de la República y los altos mandos militares su propuesta de darle vida al CNP, reiteró su intención de luchar por el fortalecimiento de las Fuerzas Militares, de avanzar en el tema de los derechos humanos y el compromiso del Ministerio de Defensa en la lucha contra el narcotráfico. Será, dijo, una entidad del Estado que buscará una paz negociada para Colombia y se desintegrará cuando ese objetivo se alcance”226.
A partir de ese momento, el presidente Samper y el ministro Echeverri promovieron el proyecto de ley del CNP, dispuestos a concertar con los sectores de la sociedad civil y ponerse al servicio de una política de paz incluyente y viable para concretar acuerdos duraderos con la subversión:
El Consejo debe crear una política de paz permanente como afirma la Comisión Nacional de Conciliación; fruto de un gran consenso nacional, que debe trascender los gobiernos de turno, no depender de los intereses de grupo, tener continuidad en el tiempo y en los contenidos, contribuir a la solución política negociada de la confrontación armada y tomar en cuenta los criterios de desarrollo humano, cultural, económico, político, jurídico y ecológico, que permitan construir una nación en la que reinen la paz y la justicia social227.
El CNP fue creado mediante la Ley 434 de 1998, que le atribuyó tres grandes funciones y otras subsidiarias. La primera, ser consultor del Gobierno nacional, elaborar propuestas para la salida política al conflicto armado con apoyo en la sociedad civil y promover, en coherencia con una estrategia integral de paz, los derechos humanos, el DIH y la cultura de paz. La segunda, facilitar la colaboración armónica entre entidades y órganos del Estado para prevenir crisis institucionales y construir políticas de paz con el compromiso de todos los niveles administrativos, en atención 225 Ley 418 de 1997 reformada por la Ley 548 de 1999 y 782 de 2002.
226 “Ministro de Defensa lanza Consejo Nacional de Paz”. El Tiempo. Abril 10 de 1997.
227 Proyecto de Ley por el cual se crea el Consejo Nacional de Paz. Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Julio 25 de 1997.
a las directrices presidenciales. La tercera, elaborar un mapa del conflicto e identificar prioridades en la implementación de la política social e inversiones que posibiliten la paz y el desarrollo en las regiones. Entre las funciones específicas se destacaban la presentación de un informe anual al Congreso sobre el avance de los procesos de paz y las funciones relacionadas con las distintas autoridades así como designar un Comité Nacional de Paz como órgano ejecutor de las funciones delegadas por el Presidente de la República y el CNP228.
El CNP se consideraba un espacio de encuentro entre la sociedad civil y el Estado, por lo cual le fueron atribuidas funciones ambiciosas que dieran solución a la conflictividad existente en el país, en correspondencia con los diagnósticos que señalaban que además del impacto del conflicto armado se registraban otros factores. Además, en cierto grado y dadas las circunstancias, resultaba ser un organismo con fundamento legal que permitiera, desde el tema y las funciones a cargo, contribuir al tratamiento de la crisis institucional que afectaba a la administración Samper, de forma que los consensos por construir con la institucionalidad gubernamental, estatal, política y social así como eventuales acuerdos con las guerrillas, repercutirían en la recuperación de la legitimidad y la viabilidad política. En relación con las autoridades territoriales ya existían en varios departamentos Comisiones Departamentales de Paz que podían tener distintas denominaciones,229 las cuales habían realizado, con ayuda de la Oficina de Paz gubernamental, encuentros nacionales de intercambio230. La ley también estimulaba ahora la creación de consejos departamentales y municipales de paz, con funciones similares pero aplicadas en su propio ámbito. Se sumaba a estos esfuerzos la acción por la paz que emprendieron algunos ministerios, como el de Educación, que adelantó la campaña “la paz de los cien días”; el de Medio Ambiente con la propuesta “saquemos la naturaleza del conflicto”; el de Agricultura, con la Ley 60 que creaba las zonas de reserva campesina, concebidas por el gobierno como espacios de paz; y el de Trabajo, con una política de concertación, e instancias presidenciales y gubernamentales empeñadas en la promoción de los derechos humanos y el DIH.
228 Ídem.
229 En Nariño, Cauca, Antioquia, Sucre, Bolívar y Santander.
230 El primer encuentro en diciembre de 1995 en Bogotá y el segundo en octubre de 1996 en Popayán, con coordinación y acompañamiento de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, la Comisión de Conciliación Nacional y la Comisión de Paz de la Cámara de Representantes.
Por su parte, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz mantuvo contactos con las guerrillas, trabajó en coordinación con entes estatales y de la sociedad civil y ambientó la posibilidad de establecer acuerdos humanitarios. En consecuencia, el presidente Samper delegó al comisionado de paz, Daniel García-Peña, la facultad para entrar en coordinación directa con los gobernadores y las autoridades municipales que fueran autorizadas para establecer contactos y eventuales acuerdos en materia humanitaria con las organizaciones insurgentes.
De acuerdo a lo establecido en la Ley 418 de 1997, el Presidente de la República lo autoriza para realizar aproximaciones con los grupos alzados en armas que operan en su departamento con el fin de llegar a acuerdos parciales sobre aplicación del derecho internacional humanitario en la zona o crear circunstancias de distensión que faciliten el proceso electoral, dentro de los lineamientos establecidos en la Directiva Presidencial 06 del 18 de febrero de 1998. Las aproximaciones deben realizarse en coordinación con la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. En los contactos que se realicen, debe estar siempre presente uno de los delegados; si no es posible, se informará sobre el resultado del encuentro en el curso de los tres días siguientes. (…)En ningún caso se autorizarán diálogos que supongan la discusión de temas nacionales relacionados con el manejo del orden público o la acción de la fuerza pública231.