Según Evans (1996) debido a que “las estructuras y estrategias del Estado requieren una contrapartida social” (p. 559), en las políticas públicas se define el tipo de relación social entre el Estado y los agentes escolares. En este apartado se da cuenta de los límites y las posibilidades que estableció la política pública educativa para docentes, estudiantes y familias del sistema educativo público.
La relación Estado- docentes se detalla en el artículo 345 de la LOEI, respecto a los procesos de selección, ingreso, remuneración, evaluación, estímulos y sanciones. El ingreso a una carrera docente pública se realiza a través de un sistema informático
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llamado “Quiero ser maestro”, esta es una plataforma virtual que permite que cualquier profesional (no se requiere el título en Pedagogía) que desee ejercer la docencia, realice la aplicación, se someta a un concurso público y luego, se le asigne una plaza laboral. Esa decisión política trae consecuencias en la composición del cuerpo docente.
En primer lugar, da paso a nuevas generaciones de docentes -sin las certificaciones de formación en las áreas pedagógicas, didácticas y psicológicas- en las que eran tradicionalmente formadas en las Escuelas Normales y posteriormente en las Facultades de Ciencias de la Educación. Pero lo anterior, entra en contradicción con el sistema de evaluación hacia el cuerpo docente y las demandas de su trabajo, pues las evaluaciones “Ser Maestro” comprenden tres aspectos: dominio disciplinar, conocimientos pedagógicos y liderazgo-confianza al promover la participación de la comunidad. Es un escenario que como lo describe Dubet (2013) rige una escuela abierta a una gama amplia de estudiantes incluso “discapacitados o enfermos, a los que en otras épocas no se les daba cabida” (p.115), por lo que se requiere un docente que no solo enseñe disciplinas, sino que cuente con una fuerte formación pedagógica, didáctica y psicológica que les permita adaptar los currículos al ingreso de las infancias a la escuela.
En segundo lugar, se eliminó tanto la contratación por hora-cátedra de docentes, así como la anarquía – que existía en la época neoliberal- respecto a remuneraciones. Se creó un proceso administrativo homogéneo para todo el país, junto a una escala de remuneraciones y categorización docentes40, que unificó los salarios para el profesorado de todo el país.
Lo expresado en el párrafo anterior, constituyó una transformación, para la modalidad SEIB, ya que en el caso de las instituciones educativas para población indígena, -antes de la emisión de la LOEI- las comunidades y familias participaban en la selección del grupo de docentes, esto ahora no es posible. La selección de un docente para el SEIB, sigue el mismo proceso nacional, lo que prima es un proceso racionalizado y automatizado basado en un perfil homogéneo, requerido por el Estado, la única diferencia es que en todos los casos se les añade el requisito del certificado de suficiencia en un idioma indígena.
40Existen nueve categorías salariales que producen diferenciación entre los docentes ecuatorianos. Los
salarios pueden oscilar entre 700 a 1600 dólares (en el año 2018). La categorización docente se explica en el enlace http://educacion.gob.ec/recategorizacion/. La categoría más baja es la Categoría I: Es la categoría de ingreso a la carrera docente pública en los casos en que el título sea profesor o tecnólogo en áreas de educación especial o profesional de otras disciplinas. En el lapso de los primeros dos (2) años, deberá participar en un programa de inducción;
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Respecto a las y los docentes, otro cambio sustancial en la relación Estado- docentes fue el tipo de límites establecidos. Así, en la Constitución (artículo 326), en la LOEI (Disposición Primera) y en la LOSEP (artículo 24, literal g), se prohíben que los y las docentes realicen paralizaciones del servicio educativo41, en la primera disposición general de la LOEI se estipula lo siguiente:
PRIMERA.- De conformidad con el numeral 15 del artículo 326 de la Constitución, y considerando que la educación es un derecho humano a la que vez que un servicio público fundamental, se prohíbe a todos los miembros de la
comunidad educativa, promover o provocar deliberadamente la paralización del servicio educativo. Ninguna causa o circunstancia, excepto la que derive del caso
fortuito o de fuerza mayor, justificará la interrupción de las actividades educativas.
A las y los docentes se les incluyó como miembros del servicio público. Por lo tanto, les asisten los mismos derechos y prohibiciones que cualquier persona que labora en una instancia estatal. Se instaló así un sistema de control de las conductas internas de la estructura educativa. Como consecuencia, si antes cualquier docente presencialmente laboraba 20 horas diarias en una institución; hoy, trabajan 40 horas semanales, en las que deben permanecer en el establecimiento educativo y cumplir las demandas estatales. La prohibición de paralizaciones, la evaluación docente y la jornada de 40 horas fueron puntos de tensión con el sindicato de docente llamado, la Unión Nacional de Educadores – UNE42.
Además, hoy el Estado central en su calidad de patrono puede transladar a cualquier docente del sistema público, de su lugar de trabajo a otro. Así lo sancionó el Acuerdo No. MINED- ME 2016- 0037-A; dicho documento se tituló “Regulación del proceso de traslado por reubicación de partidas docentes, por necesidad del sistema educativo y en caso de amenaza a su integridad”. Esta norma prevé dos mecanismos: en el primero la persona de manera voluntaria realiza la inscripción, para cambiar el lugar de trabajo y en el segundo la autoridad educativa nacional, planifica su traslado. La parte final del título del Acuerdo, llama la atención “en caso de amenaza a su integridad”; este aspecto revela que el ejercicio docente en Ecuador tiene una nueva
41 A pesar de la prohibición el sindicato docente y sus dirigentes, protestaron varias veces. Sin embargo,
tras la emisión de la LOEI y la LOSEP se ejecutó a ley trajo como consecuencia la destitución de algunos docentes y el apresamiento de Mery Zamora. Mayores detalles puede encontrarlos en el siguiente enlace
https://gk.city/2017/05/24/derechos-humanos-en-el-gobierno/
42 Según Arcos & Espinoza (2008) el sindicato docente “Era el actor con mayor capacidad de presión dentro
del sistema. Entre 1974 y 1993, es decir en 15 años de democracia, protagonizaron 28 huelgas, es decir más de una por año, que en conjunto representaron 325 días de paralización, es decir algo más de 21 días año” (p. 43). No cabe duda que la paralización de actividades constituía un talón de Aquiles para cualquier gobierno, generando descontento entre la población que veía la paralización de los servicios educativos. (Pinos, 2017)
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problemática, la violencia que es una causal para reubicar su lugar de trabajo. Las y los docentes otrora respetados, enfrentan (en algunos casos) un escenario de intimidación en los contextos de trabajo y/o con los grupos que tutorean.
En cuanto a la relación social Estado – estudiantes, puede decirse que empieza cuando a petición de las familias (vía el mecanismo de inscripción electrónica) el Estado les asigna un cupo en una institución pública cercana a su vivienda. En la Constitución (2008) las y los estudiantes aparecen citados en siete ocasiones, en tres sentidos claramente definidos como: sujetos de protección, partícipes en el sistema educativo y beneficiario-as de recursos estatales. En el sistema educativo público cada estudiante recibe gratuitamente: libros, uniformes y alimentación escolar. El horario de clases –en los establecimientos públicos- es de cuatro horas académicas. Los y las estudiantes ingresan a una unidad educativa a la edad de 5 años y egresan a los 18 con el título de bachiller. De tal manera que permanecerán en estas instituciones relacionándose en el entorno cercano a su vivienda y entre personas conocidas. Es decir, la política pública a través de la segmentación territorial, delimita la circulación de los estudiantes a la zona geográfica señalada por el Estado (distrito y circuito escolar).
Las y los estudiantes permanecerán al menos por diez años de EGB que es obligatoria y tres adicionales si deciden obtener el título de “bachiller”. Si alguien obtiene el título de bachiller esto no le será suficiente para ingresar a la universidad, sino que se presentará ante el Estado central y a través de INEVAL será evaluado sobre 1000 puntos para obtener un cupo en las universidades sean públicas o privadas. Este último aspecto (la selección para el ingreso a universidades), fue una de las políticas que se implementaron por primera vez con el gobierno de Rafael Correa.
En la LOEI (2011), el capítulo III está dedicado a las y los estudiantes, a través de tres artículos se los declara portadores de derechos (artículo 7), responsables de obligaciones (artículo 8) y ejercen la representación en la estructura escolar (artículo 9), en esta última acepción, tienen libertad de asociación.
Las y los estudiantes eligen anualmente un gobierno estudiantil, en coordinación con las autoridades de la unidad educativa y el comité de padres de familia. Pero, en la LOEI, también se estableció un régimen de sanciones en caso de que algún o alguna estudiante genere “conmoción interna”, el artículo 134 dice textualmente “En caso de grave conmoción interna del establecimiento educativo el estudiante podrá ser suspendido hasta que termine la investigación” (LOEI, 2011). Según Isch (2011), el término “conmoción interna” fue usado por la dictadura militar en la Ley de Seguridad Nacional, ese aspecto del marco legal generó tensión con la Federación de Estudiantes
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Secundarios del Ecuador – FESE y la Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador - FEUE43. Sin embargo, debemos aclarar que el término conmoción interna no está definido ni en la LOEI ni en su reglamento, por lo cual puede estar sujeto a cualquier interpretación.
Respecto a los padres de familia, el capítulo V de la LOEI se compone de tres artículos que establecen derechos (artículo 12), obligaciones (artículo 13) y exigibilidad (artículo 14), al respecto se resalta la potestad que tienen padres, madres y representantes legales de los y las estudiantes para acudir a las autoridades judiciales, en caso de percibir que en el contexto educativo existiere vulneración a sus derechos. Los padres de familia forman un comité que elabora un plan de actividades en coordinación con las autoridades de la unidad educativa y el gobierno estudiantil.
La LOEI reconoció que los padres de familia son parte del control externo hacia las instituciones -como ya se citó- que lo estableció en el artículo 327 de la LOEI. Esta decisión marca una ruptura con la estructura educativa anterior y rompe el modelo de autoridad pedagógica en el campo educativo. Pero, las familias son diversas y con diferentes niveles de interés en la vida de sus hijos, como dice Dubet (2013) en ocasiones “las familias menos favorecidas (…). No son capaces de ayudar a sus hijos, no hacen un seguimiento de cómo trabaja, no construyen el marco de una vida infantil reglada y nunca tienen contacto con los maestros” (p. 119). Tal vez, esta afirmación de Dubet en alguna medida es cercana a lo que sucede; pero también detectamos (como se verá en los siguientes capítulos), que la familia y el entorno inmediato transfieren competencias, saberes y habilidades a las y los estudiantes, diferentes a las del contexto escolar (que obviamente, tampoco son evaluados por el sistema educativo). Sin embargo, el nuevo marco legal ecuatoriano, coloca a las familias la responsabilidad de co-evaluar al cuerpo docente, de tal manera que “el oficio docente se volvió más difícil” (p. 118). Con variantes ante las que la Ley, el currículo oficial y las normas estatales parecen ser ciegas.
Respecto a las condiciones para la calidad educativa, en el PND (2007), se definió la política de calidad educativa de la siguiente manera “Política 2.2. Impulsar una educación de calidad, intercultural e inclusiva, desde un enfoque de derechos para fortalecer la formación ciudadana, la unidad en la diversidad y desarrollar plenamente
43 Los 10 de Luluncoto, fue un caso de apresamiento a estudiantes durante el gobierno de Rafael Correa,
el informe de la comisión de Derechos Humanos, está disponible en el siguiente enlace
https://www.inredh.org/archivos/pdf/informe_luluncoto.pdf. En abril de 2019, murió un estudiante que fue reprimido por la fuerza policial ecuatoriana durante en 2011, en el gobierno de Correa, el detalle de sus circunstancias pueden leerse en https://www.pichinchauniversal.com.ec/estudiante-del-colegio-mejia- edison-cosios-fallece-tras-ocho-anos-de-permanecer-en-estado-vegetativo/
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las capacidades de las personas.” (SENPLADES, 2007); en la explicación de la política se citó que la calidad implicaba la confluencia de cinco aspectos: contenidos, nutrición, docentes preparados y bien remunerados, infraestructura e inserción de la educación en la comunidad local, para alcanzar resultados de aprendizaje.
Respecto a los resultados, en el marco legal ecuatoriano la calidad fue concebida como un índice compuesto por los resultados de las evaluaciones, así lo estableció el artículo 20 de la LOEI. En el artículo 22 de la LOEI se señaló que serán de rendimiento académico y de desempeño profesional. Así:
dd. Los estándares serán al menos de dos tipos: curricular, referidos al rendimiento académico estudiantil y alineados con el currículo nacional obligatorio; profesionales, referidos al desempeño de las y los docentes y del personal directivo de los establecimiento educativo.
El rendimiento académico se lo vinculó al currículo nacional obligatorio y se lo midió a través de las pruebas Ser Estudiante y Ser Bachiller. El desempeño profesional se refirió a las pruebas Ser Maestro, cuyos resultados generan estímulos financieros a quienes obtienen las mejores puntuaciones; el artículo 22 del Reglamento de la LOEI señaló que las evaluaciones tendrían como consecuencia incentivos y sanciones, también sirven para realimentar las políticas públicas. Las políticas públicas dicen que el SEIB debe velar porque las evaluaciones se realicen en lenguas de las respectivas nacionalidades (artículo 68 LOEI), sin embargo, hasta donde conocemos (año 2018), las pruebas nacionales se ejecutaron en idioma español.
Los contenidos se expresaron en un currículo nacional homogéneo para todo el sistema de educación pública; en función del currículo se produjeron libros de texto y cuadernos de trabajo sumamente detallados y de uso obligatorio, todos redactados en español; a fines del año 2018, solo se tenía libros en kichwa para el educación inicial, mientras que en EGB todavía no existían (en kichwa). Respecto a nutrición, se continuó con el Programa Nacional de Alimentación escolar que brindó un servicio de alimentación escolar, dirigido a cubrir las necesidades de alimentación a través de productos industrializados, proporcionando una bebida y una galleta nutritivas, diariamente a cada estudiante del sistema educativo que equivale a 280 Kcal, aproximadamente. (Ministerio de Educación, 2018); también se entregaron uniformes para estudiantes de las unidades educativas públicas.
El programa de infraestructura escolar evaluó los edificios estatales, creó estándares mínimos y se inició un plan de mantenimiento de la infraestructura escolar. No obstante, el mejoramiento de la infraestructura educativa es una de las tareas que
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requiere más inversión, tiene mayor dificultad debido a las diferencias territoriales, tanto en la distribución de las edificaciones escolares como en su calidad. Hay instituciones educativas públicas que tienen aulas y edificios óptimos, espacios deportivos, teatros, servicios de transporte, etc. Mientras, otras instituciones públicas tienen infraestructura bastante precaria.
Pero las cuestiones de la calidad educativa y de los resultados de aprendizaje, fueron centrales en el decenio 2007-2017. Su construcción discursiva se detecta en todos los documentos estatales, donde se establece un silogismo, en el que se señala a las y los docentes como responsables de la educación (su calidad y resultados) y a la educación como responsable de lograr igualdad social. Estas operaciones conceptuales, resultan ser generalizaciones precipitadas (desde nuestro punto de vista) porque exceden totalmente las posibilidades de la educación y sus agentes; ya que remiten a esferas diferentes. La igualdad social abarca diversos componentes, de los que la educación es solo uno. En el discurso estatal lo expresaba de la siguiente manera44:
Y eso es lo que vamos a lograr en Ecuador: una educación pública de acceso masivo, absolutamente gratuita y de extraordinaria calidad. No hay otro camino para el desarrollo, no hay otro camino para una sociedad más justa (…)
Lo hemos soportado demasiado tiempo; con nuestro Gobierno no lo vamos a soportar un minuto más. Creo que todos ustedes, sobre todo los que tienen que ver con el sistema educativo, son testigos de lo que este Gobierno ha hecho por la educación pública: se ha duplicado el presupuesto... se ha hecho muchísimo. Pero no nos engañemos, compañeros: lo principal en el proceso educativo, lo principal en esa cadena para educar a nuestros jóvenes, se llama maestro45. (Ministerio de Educación, 2009)
El argumento estatal resaltaba que el sistema educativo tiene como principal motor a las y los docentes; así todo el cuerpo legal los responsabiliza por la calidad educativa (artículo 11, literal b de la LOEI). En tal virtud, el Estado estableció estrategias para asegurar el cumplimiento de sus políticas, una de estas fue el desarrollo de mecanismos burocráticos para controlar el accionar docente, en cuanto a los procesos marcados por cada una de las políticas públicas.
La relación de las y los docentes con el Estado como patronal, quedó mediada por instrumentos tecnológico- informáticos, esto incluyó, desde el control biométrico de asistencia, donde en cada institución las y los docentes colocan la huella digital a la
44 Discurso de Rafael Correa, colocado en la introducción a la Rendición de Cuentas, 2009 del Ministerio
de Educación del Ecuador, p. 5.
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entrada y la salida, además de firmar los tradicionales registros, ambos mecanismos con el fin de constatar su presencia en la institución educativa durante las 8 horas laborales asignadas. Las instituciones educativas se las dotó de cámaras de video (que registran el desplazamiento por los patios escolares) y los docentes de todas las instituciones públicas llevan un Portafolio Docente virtual46, que verifica el cumplimiento diario de sus avances micro y macro curriculares que rigen de manera homogénea a nivel nacional.
El uso del internet y las plataformas virtuales cobraron gran relevancia en la tarea cotidiana. En esa década (2007-2017) el uso de internet se amplió en todo el territorio nacional, se garantizó que cada institución educativa tenga este servicio (SENPLADES, 2017). La actividad docente, fue definida en un camino curricular y microcurricular expresado en libros de texto y cuadernos de trabajo, sumamente detallados, respecto a los tiempos pedagógicos como a sus productos. Así, cada docente debe registrar con pruebas (evidencias) que cumple lo determinado por el Estado, en un repositorio virtual, al igual que todas las estadísticas básicas educativas se registran al unísono en determinadas fechas en todo el país e ingresan en la base de datos a nivel nacional.
La automatización de toda la gestión educativa es un mecanismo que en la cotidianeidad educativa, canaliza el control de la implementación de la política pública. Concreta un vehículo de igualación de procesos administrativos (cupos, matrículas, notas, promociones, expedientes docentes y estudiantiles), igual los contenidos (crea sistemas de reporte de cumplimiento del currículo nacional homogéneo) y resultados (deben registrarse los logros de proyectos educativos puntuales en los cuales cada institución está inscrita). Así a las rutinas institucionales se incorporaron tiempos virtuales marcados por el Estado central.
Mientras el Estado neoliberal del pasado, no contaba con datos certeros que le permitan diagnosticar e intervenir en educación. En la década del 2007-2017 se dio gran importancia a la información, instaló la idea de que sin datos es imposible gobernar y que la identificación de que esos datos educativos residen, particularmente en las y los docentes, por ser quienes desarrollan el día a día educativo.
46 El portafolio docente está compuesto por 20 ítems: Carátula, horarios de clases, misión y visión
institucional, cronograma escolar institucional, lista de calificaciones, convocatorias a padres o representantes legales, registro de atención a padres o representantes, registro de atención a estudiantes que asisten a recuperación pedagógica, plan de refuerzo académico, actas de compromiso firmadas por padres o representantes legales, planificaciones con adaptaciones curriculares, registro de estudiantes con N.E.E (necesidades especiales de educación). Nómina de la directiva de padres de familia del paralelo,