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Las políticas de protección social típicamente se han considerado como una forma de redistribución. Esto ciertamente es importante. Pero traba- jos teóricos y empíricos más recientes también destacan un papel decisivo de la protección social en cuanto a mejorar las oportunidades.73 _{Como lo}

mostró el capítulo 5, en los países en desarrollo fallas insidiosas del merca- do financiero llevan a riegos generalizados no asegurados y a limitaciones de crédito. La desigual capacidad de manejar el riesgo significa oportuni- dades desiguales de comprometerse en actividades riesgosas pero alta- mente productivas. Las familias pueden enfrentar crisis de maneras que reducen sus oportunidades futuras, como ventas de urgencia u omisión de cuidados médicos, de escuela o de consumo de alimentos. Ayudándoles a manejar los riesgos, los programas de protección social expanden las opor- tunidades de los pobres y elevan la eficiencia general.

Incluso programas meramente distributivos pueden tener impactos importantes en mejoramiento de las oportunidades. Tomemos el ejem- plo de los programas sociales de pensiones en Brasil y Sudáfrica. Estos son simples transferencias dirigidas a los mayores, engranadas estricta- mente para evitar la indigencia, pero más allá de eso tienen impactos importantes en bienestar. Mejoran el acceso de los receptores a crédito, gracias a la regularidad del pago de las pensiones, y conducen a mayores inversiones en el capital físico del hogar y en el capital humano de sus hijos y mayores.74

Pero los sistemas de protección hacen más que ayudar a los hogares a evitar la indigencia y a expandir sus oportunidades –también pueden ayudar a las sociedades a embarcarse en reformas que, sin ellos, ten- drían costos en equidad y políticos insuperables. Reformas deseables por sus impactos benéficos sobre la eficiencia y la posición fiscal del gobierno –como incrementar los precios de utilidad, eliminar los subsi- dios alimentarios generales, introducir un sistema de pensiones por con- tribución definida, liberalizar el comercio– pueden no ser políticamente factibles a menos que haya políticas vigentes para compensar a los per- dedores. Es importante que la protección social permanente pueda ayu- dar a reducir la necesidad de programas compensatorios especiales por cada reforma que se haga,75 _{lo que es tanto más importante por cuanto}

dichos programas son difíciles de iniciar y de detener, y no siempre son muy eficientes.

Todo esto confirma que hay una justificación de eficiencia dinámica para la protección social. Pero también hay argumentos de eficiencia importantes en contra de las políticas de transferencia. Los problemas de diseño son de particular interés, porque los programas deficientemente diseñados pueden tener grandes consecuencias negativas sobre la efi- ciencia. Los impuestos y las contribuciones tienen costos distorsionadores, en especial cuando no están directamente vinculados a los beneficios (ver, En foco 5, una discusión sobre políticas tributarias), en tanto que las transferencias pueden empañar los incentivos para el trabajo, redu- cir los ahorros privados y debilitar los mecanismos informales de asegu- ramiento. La experiencia de Europa en la segunda mitad de la década de 1900 sugiere que las políticas sociales (y tributarias) bien diseñadas ciertamente pueden ser congruentes con un fuerte crecimiento, gracias a la cuidadosa atención a los impactos sobre la productividad.76

Las opciones de programas varían por país

La protección social generalmente abarca dos clases de intervenciones: • Los programas de contribución (seguro social) en los que el foco de atención primordial es el manejo de riesgos, dando fluidez a los in- gresos del individuo a lo largo del tiempo y frente a situaciones difí- ciles. Estos programas suelen acopiar riesgos entre gran cantidad de individuos e incluyen pensiones de vejez y de discapacidad y seguro de salud y de desempleo.

• Las transferencias financiadas con impuestos generales (asistencia social) en las que el foco de atención es la redistribución de los mejor librados hacia los pobres. Éstas incluyen una diversidad de progra- mas en efectivo o en especie dirigidos a los pobres.

Éstas se complementan con regulaciones para el mercado laboral (por ejemplo, sobre contratación y despido de trabajadores), que se dis- cuten en el capítulo 9. Hay gran variación en la proporción del PIB que se gasta en protección social; las regiones más desarrolladas destinan a esto considerables sumas (gráfico 7.5). Casi todos los países gastan más en seguro social que en programas de asistencia social.

No hay consenso acerca del balance apropiado de intervenciones –ni siquiera en países que tienen recursos y capacidad suficientes para implementar cualquier combinación que deseen. Algunos observadores defienden la universalidad de los programas de seguro social, por contra- posición a la naturaleza dirigida de los programas de asistencia social que se basan en consideraciones de economía política. Ellos afirman que los programas dirigidos son exclusivistas, por definición, y consecuentemen- te divisivos.77 _{Pero un significativo grupo de países de la OCDE (notable-}

mente Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y Reino Unido) han optado por sistemas que tienen componentes mayores de transferencias dirigidas y programas menos generosos o menos universales.78

Muchos países en desarrollo enfrentan limitaciones para la escogencia de sistemas, debido a su limitada capacidad fiscal y administrativa. Muchos países pobres e incluso de medianos ingresos carecen de la sofis- ticación administrativa y de los niveles de urbanización y de empleo formal necesarios para administrar un programa de seguro social, y ele- vados impuestos para seguro social han segmentado el mercado laboral y estimulado la informalidad.

¿Cuáles son entonces las opciones para los muchos países en desarrollo que están lejos de poder alcanzar sistemas de seguro social universal? Hay un amplio rango de programas de asistencia social, cada uno diferente por los grupos a los que sirve, los requerimientos administrativos, los benefi- cios complementarios, los efectos de incentivo y los factores políticos (cua- dro 7.1). Una mezcla sensata de estos programas normalmente puede resultar en un sistema de protección social que cubra a los grupos apro- piados con instrumentos factibles. La mezcla de programas seleccionados y sus características específicas dependerán del contexto, es decir, de los riesgos que se enfrenten, el nivel de urbanización, la estructura de edades, el tamaño del sector formal, la capacidad administrativa, y las políticas sociales complementarias y los factores socioculturales o políticos.

Enseguida comentamos programas para cuatro grupos básicos: • Los trabajadores pobres

• Los jóvenes que no trabajan

Gráfico 7.5 Casi todos los países gastan más en seguridad social que en asistencia social (% del PIB)

Fuente: Datos sobre 74 países, tomados de las revisiones de Gasto Público y otros trabajos similares del Banco Mundial. Los datos sobre la OCDE fueron tomados de la base de datos de la OCDE sobre Gasto Social.

Nota: * El promedio para África se basa en datos relativos únicamente a dos países. OCDE excluye aquellos miembros de la Organización ya contabilizados en los promedios regionales (como Polonia y México).

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Capacidades humanas

• Los mayores que no trabajan • Grupos vulnerables especiales.

En muchos casos, los dos últimos grupos son parte de hogares que pueden beneficiarse de programas dirigidos a los trabajadores pobres. De manera que mientras más comprensivos sean los programas para el primer grupo, menor es la necesidad de programas para los dos últimos, y más reducidos y más concentrados serán éstos.