Chapter 2 Experimental Setup
2.4 Model Design
VII.1.‐ El Salvador
El desarrollo de la construcción de políticas integrales para el desarrollo de la niñez y adolescencia, cuenta con un asidero normativo: los Arts. 3490 y 3591 de la Constitución de la República. Ahora bien, como ha sucedido con otros ámbitos de la agenda política, en El Salvador la protección integral de la niñez y adolescencia será visualizada como un eje de necesaria articulación política y social, luego de finalizado el conflicto armado en El Salvador, lo cual será incentivado a partir de la ratificación y vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño. En este sentido, en el caso salvadoreño, los Acuerdos de Paz, serán de nuevo el punto de partida de diversas iniciativas, ligadas justamente la reestructuración o reforma de los modelos de intervención y protección de la niñez, a través de: a) el control delictivo juvenil,(1995) b) la entrada en vigencia de una nueva normativa que regule las relaciones familiares (1995) c) la creación y puesta en marcha de sistemas de protección integrados de la niñez (la primera iniciativa a partir del año 2000) y d) la aparición del diseño de políticas específicas para el sector juventud (creación de la Secretaría de la Juventud (2004).
En el caso de la regulación de las relaciones familiares, será el Código de Familia de El Salvador, el marco legal dentro del cual se inserta la tutela de los derechos de la niñez y adolescencia en El Salvador, alejándose de la tradición privatista decimonónica, y que vendrá a implementar la regulación definida en la Constitución salvadoreña de 1983. Dicha normativa, que podría considerarse que ha sido uno de los cambios más estructurales de la visión y la organización del Derecho para regular las relaciones familiares, fue considerada en su momento como una de las normativas más progresistas en América Latina.
Es indudable que tanto la Constitución salvadoreña como el mismo Código de Familia, parten de ese principio de principios a partir del cual la familia es la propia base o célula esencial de la sociedad, aún cuando la realidad social en Centroamérica la debilidad de núcleo básico es innegable: Ahora bien, existen crecientes dificultades en los sectores de menores recursos para constituir familias completas y estables. Asimismo se aprecia un efecto negativo en familias de escasos recursos, cuando se analiza el desempeño educativo de sus hijos, lo que conduce a agudizar las características de inequidad social en la región, dado que a lo anterior se suma, la ausencia de una protección hacia la familia, traducida en apoyos sociales y económicos precisos y medibles desde la institucionalidad del Estado92. Si a lo anterior, sumamos la desintegración 90 “Art. 34.‐ Todo menor tiene derecho a vivir en condiciones familiares y ambientales que le permitan su desarrollo integral, para lo cual tendrá la protección del Estado. La Ley determinará los deberes del Estado y creará las instituciones para la protección de la maternidad y la infancia”. 91 “Art. 35.‐ El Estado protegerá la salud física, mental y moral de los menores y garantizará el derecho de éstos a la educación y a la asistencia. La conducta antisocial de los menores que constituya delito, estará sujeta a un régimen jurídico especial”. 92 Cfr. Kaluf, Cecilia; y Maurás, Marta; “Regreso a casa. La familia y las políticas públicas”, Unicef, Cuadernos de Debate, editorial Santillana, Colombia, 1998, p. 27.
familiar generada por la separación de los padres, la migración y a la pauperización de grandes sectores urbanos marginales, identificaremos diversos elementos que sumados aumentan la disfuncionalidad de la familia y disminuyen el rol orientador de la familia en El Salvador y su capacidad para ser un instrumento de paz y satisfacción de necesidades.
Por lo antes descrito concordamos con Kaluf y Maurás93, en el sentido que, si bien como hemos destacado antes, en cuanto al marco normativo, la familia ha sido uno de los temas de mayor evolución –especialmente dentro del área del Derecho privado‐ también es posible sostener que ante los cambios de la realidad social contemporánea una concepción de la familia más grupal y más horizontal que además de individualizar a los familiares a partir de los vínculos creados dentro de una familia, a fin de regular la posición de estas personas dentro de la familia, permita una organización cooperativa de sus intereses y derechos. De ahí se deriva, por tanto la necesidad de un marco normativo para un grupo como la niñez, que paradójicamente, dentro de la familia, se reconoce, se regula y se protege, pero muy a menudo, asumiendo que la protección y tutela se basa en la “incapacidad” y no en su condición de sujetos. En cuanto a la regulación de los derechos de niñez y adolescencia, no obstante, el Código de Familia en El Salvador, no logaría en la práctica los efectos –la eficacia‐ esperados por diversos motivos, a saber: a) en primer lugar, su aprobación fue muy cercana en el tiempo a la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, por lo que si bien hay un claro intento de “trasladar la Convención al Código de Familia”, su enfoque en varias de sus disposiciones sigue siendo de un claro anclaje “tutelar”, lo cual debe resaltarse no fue un problema de la iniciativa de incluir a la niñez dentro de “Código”, sino que, el desarrollo de los sistemas de protección integral, será una construcción espacial e histórica que arrancaría justamente a partir de 1990, pero que iría perfeccionándose durante toda la ´década de los 90. b) El anteproyecto de Código, en sus inicios no contemplaba la regulación de los derechos de niñez y adolescencia, por lo que dicho contenido resultó configurarse como un “añadido” en las últimas versiones previas a la aprobación, lo que dificulta su anclaje y construcción como sistema dentro de dicha normativa.
d) El Código desarrolla los derechos de la niñez y adolescencia con los derechos del adulto mayor, dentro del mismo título del anteproyecto, lo cual si bien es cierto, que los “extremos tienden a juntarse”94, puede tener algunas deficiencias a la hora de tratar de lograr un sistema especializado.
d) El poco tiempo para la inclusión de los derechos de la niñez y adolescencia en el Código de Familia, no permitió perfilar en el mismo, la creación de un sistema eficaz para la tutela de los derechos, es decir, todo un entramado institucional encargado y responsabilizado de la construcción de las políticas sociales, lo cual, como buena parte de la tradición latinoamericana, permite la aparición de catálogos de derechos, de amplia difusión y poca aplicación efectiva. 93Cfr. Idem., p. 40. 94 Uno de los autores de la presente investigación justamente está trabajando en un tema relacionado a las relaciones y diferencias en la vigencia y eficacia de los derechos de la niñez y adolescencia en contraposición con los derechos del adulto mayor.
e) Finalmente, el Titulo V, donde se encuentra regulado el catalogo de los derechos de la niñez, no es en la práctica de los juzgados de familia, un aspecto que haya funcionado, como si lo ha hecho otros apartados del Código mismo, como las relaciones familiares, la autoridad parental, etc., donde sí el Código ha marcado una clara diferencia frente a las visiones patrimonialistas previas, definidas anteriormente en el Código Civil.
Por lo antes expresado sería difícil aceptar que a partir del Código de Familia pudiera hablarse en El Salvador, de la existencia de un Sistema de Protección Integral para la niñez y adolescencia
La ausencia de un sistema integrado y coordinado de instituciones ha llevado a la generación para la implementación de proyectos y programas nacionales e incluso políticas municipales, creadas para tutelar los derechos de la niñez, con un claro déficit en la coordinación interinstitucional, en evitar el solapamiento de acciones y procesos, y en la aparición de un marco normativo e institucional que garantice la sostenibilidad y permanencia de dichos procesos y acciones, así como deslinde las competencias y responsabilidades de los actores institucionales en juego95.
De hecho, ha sido un común denominador identificar la existencia de diagnósticos, en muchos de los programas o proyectos implementados en El Salvador, que reiteran la debilidad institucional, tanto en materia de promoción y protección de la infancia, como en materia de justicia penal juvenil, amén de la “dispersa, poco formada y muy impregnada de viejos conceptos asistencialistas y tutelares”96.
Casi de forma paralela al proceso de formulación del Código de Familia y como respuesta institucional, La Secretaría Nacional de la Familia, presentaba en el 1993 la Política Nacional de Atención al Menor, que incluía dos aspectos básicos de la doctrina de la a cargo de la Protección Integral: a) La Protección Social, y b) La Protección Jurídica. Y si bien es cierto, es innegable el esfuerzo realizado en este sentido, pareciera que no se logro consolidar un “sistema” integrado de instituciones para la implementación de políticas públicas a favor de la niñez y adolescencia. Será hasta septiembre de 2000, son aprobados en El Salvador los objetivos estratégicos de la política de atención integral de la niñez y adolescencia, sustituyendo a una serie de objetivos que si bien se enfocaban en la protección de la niñez, no habían logrado un alto grado de
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Los ejemplos son innumerables: véase por ejemplo: Alcaldía Municipal de Zaragoza; “Red de seguridad ciudadana y violencia intrafamiliar”, Zaragoza, julio de 2006. Así es posible comprender por ejemplo que el Consejo Nacional de Seguridad Pública, “instancia de carácter consultivo encargada de asesorar al presidente de la República en materia de seguridad pública, se encargue también de ejecutar los programas de Prevención social de la violencia y la delincuencia y el Programa de Rehabilitación y Reinserción de jóvenes en conflicto con la ley. Cfr. CNPS; “Sistematización de la experiencia granja escuela de Rehabilitación en El Salvador”, resumen ejecutivo, San Salvador, enero de 2006, p. 1.
96Herrero Escrich, Víctor; “Informe Misión de Corta Duración. Asesoramiento en programas de rehabilitación y reinserción de jóvenes en conflicto con la ley”, Proyecto Pro jóvenes, San Salvador, 2008, p. 29. Debe destacarse que el Proyecto Pro jóvenes que nace en Julio de 2003 fruto de un Acuerdo entre la Unión Europea y el Gobierno de El Salvador ha sido uno de los proyectos más citados en materia de prevención social de la violencia, especialmente dirigido a jóvenes.
coordinación desde 1993. Dichos objetivos, se apuntaba, carecían de líneas estratégicas de acción, lo cual hasta la fecha ha dificultado su concreción y aplicación práctica. De hecho, no han faltado diagnósticos o estudios que en determinados ámbitos han insistido en que la política pública a favor de la niñez y adolescencia no está articulada, posee un alto grado de descoordinación e insuficientes recursos97.
De ahí que el documento “Política Nacional para el Desarrollo integral de la niñez y adolescencia”, cuyo ente coordinador de su ejecución es el ISNA (Instituto Salvadoreño de Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia), bajo la tutoría de la Secretaría Nacional de la Familia, y que contiene toda una serie de recomendaciones y estrategias para la defensa de los derechos de la niñez y adolescencia (de 0 a 18 años), nuevamente, no pareció tener un impacto destacado “debido sobre todo al alto grado de dispersión y autarquía institucional existente, por lo que no fue asumido por las instancias involucradas en el trabajo de la niñez y adolescencia como documento base de acción”98.
Debido sobre todo a la necesidad de concretar una política pública especializada en materia de prevención y control de la delincuencia, irá en El Salvador tomando un rol de liderazgo el Consejo Nacional de Seguridad Pública, que desde mediados de la década de los 9099 irá tratando de construir un enfoque integrado para la prevención social de la violencia juvenil en El Salvador, no sin que ello genere contradicciones sobre las competencias y liderazgos institucionales en el tema.100
El aporte de esta instancia, ajena en principio a las entidades tradicionalmente vinculadas a la protección de la niñez y al desarrollo de política sociales frente a la violencia sería positivo: de hecho, como indicaba en su momento, el entonces Presidente del CNSP, será hasta el inicio del quinquenio 1999/2004, que se incluyen por primera vez y de manera oficial la participación ciudadana y la prevención social de la violencia como ejes fundamentales del modelo de
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En este sentido por ejemplo: OIT/IPEC; “Explotación sexual de las niñas, niños y adolescentes. Una evaluación rápida: EL Salvador”, litografía Master Litho, San José, 2002, 29‐30
98 POS/GTZ p. 131 99
Los primeros pasos serán para ir sentando las bases para la definición de una estrategia en materia de Seguridad Pública, para luego ir decantándose en un trabajo más preventivo. Véase por ejemplo: Consejo Nacional de Seguridad Pública; “Elementos básicos para una estrategia de Seguridad Pública”, San Salvador, septiembre de 1996.
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En este sentido por ejemplo, el CNSP indicaba en 1997: “Reconociendo, entonces, las diferencias existentes entre prevención del delito y prevención de la delincuencia, es oportuno observar que en nuestro país está bien determinado el organismo al cual le compete la prevención del delito, tal es el caso de la Policía Nacional Civil (PNC). Esto indica que la PNC es la responsable de disminuir la incidencia delictiva, (entendiendo esta última como los actos delictivos cometidos por una persona).Si bien es cierto la Ley del Menor Infractor establece que corresponde al Ministerio de Justicia formular la política de prevención de la delincuencia juvenil, esto no es suficiente, pues es importante recalcar que tal instancia debe ser fortalecida, a través de la Dirección General de Política Criminal, como organismo técnico‐asesor de esa Secretaría de Estado. El fortalecimiento de dicha Dirección propiciará que tanto las OG’s como ONG’s puedan asumir mayor protagonismo y eficacia en la disminución de la prevalencia delictiva (número de personas que cometen actos delictivos)”Consejo Nacional de Seguridad Pública; “La prevención de la delincuencia juvenil en El Salvador: hacia la formulación de una política social integral”, San Salvador, Marzo de 1998, p. 9
seguridad, junto a la eficiencia fiscal, policial y judicial101, aun cuando se destaca justamente, el amplio grado de dispersión, fragmentación y posible contradicción y solapamiento de los recursos y capacidades en este tema, y la poca claridad –consciente o inconsciente‐ sobre la identificación de las entidades “diseñadoras de políticas” y “ejecutoras”, en materia de política social y prevención de la violencia infanto‐juvenil.
Como una segunda fase o momento, pueden reseñarse los intentos posteriores al Código de Familia, relacionados con la aparición de una normativa especializada referida a la niñez y adolescencia. Así, durante los primeros años de la presente década se inició todo un proceso para la elaboración de un anteproyecto de un “código de la niñez y adolescencia” en El Salvador, que tendría como objetivo la implementación del modelo de protección integral, que, siguiendo el modelo definido por Brasil, ha sido implementado en diversos países latinoamericanos. En cuanto a este primer anteproyecto de Código, el mismo, luego de un largo proceso de discusión no logro el apoyo suficiente para su aprobación legislativa, por lo que dicha iniciativa se consideró como frustrada en dicho momento.
Esto significa que a la fecha en El Salvador, no existe una legislación que además de la legislación penal juvenil complemente el sistema o modelo de protección en el que se desarrolla la doctrina de protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia. No obstante, dicho proceso se retomo debido a una solicitud girada por el Gobierno de El Salvador a UNICEF, a mediados del año 2006102, y posibilito el inicio de un nuevo proceso para la puesta en marcha de la construcción de un marco normativo que permitiera la implantación del modelo de protección integral de la niñez y adolescencia. Dicha iniciativa, fue retomada e impulsada por UNICEF y la Unidad Técnica Ejecutiva de la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia de El Salvador. Como fruto de dicho proceso, luego de una amplia y dilatada consulta a diversos sectores, se presentó a la Presidencia de la República de El Salvador, durante el mes de septiembre de 2008, los resultados de las consultas y el trabajo de diversos equipos para la redacción del proyecto de Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia. Finalmente, el 1 de octubre de 2008, la Ministra de Educación de El Salvador presentó a la Asamblea Legislativa el Anteproyecto de Ley, quedando el mismo para su estudio y análisis en el seno de dicha institución. El ahora Proyecto, parece reunir las condiciones y características de los prototipos base de los “sistemas nacionales de la infancia”, que han venido implantándose en
101 Cfr. Samayoa, Salvador; “La prevención social de la delincuencia como eje central de la Seguridad Pública”, Programa Hacia la Construcción de una Sociedad sin Violencia, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD‐, San Salvador, 200?, p s/n.
102 La necesidad de una normativa sobre protección integral de la niñez y adolescencia había sido destacada anteriormente por el Comité de los Derechos del Niño. En este sentido, el Vice‐presidente del Comité Norberto Liwski, durante la presentación del balance del cumplimiento de las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño al Estado Salvadoreño 2004‐2005, afirmaba que El Salvador “hacía falta que muchos sectores hicieran suyo el mandato de la Convención de los Derechos del Niño” y el parlamento cree un cuero armónico de leyes que protejan a ese sector de la población, ante la “ausencia de una ley de protección integral de la niñez”. Cfr. Noticia publicada por El Diario de Hoy, el 13 de diciembre de 2005. Disponible en: www.elsalvador.com
América Latina desde la aparición del Estatuto de la Niñez y la Adolescencia de Brasil de 1990, así como los lineamientos definidos desde el seno de la Organización de Estados Americanos y su Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescente, completando y cerrando el “mapa” que el subsistema de protección de la niñez en conflicto con la ley (Justicia Penal Juvenil) había iniciado a mediados de la década de los 90 en El Salvador103.
No obstante y pese a los avances, debe tomarse en cuenta que dicho proyecto, se presenta años después de la aparición del mismo proceso en Nicaragua (y en general, puede considerarse como un proyecto tardío en el seno de la implantación del modelo de protección integral en América Latina), y que la fecha de su presentación ante la Asamblea Legislativa, existen resistencias de instancias muy cercanas al sistema tutelar existente y que seguramente visualizan, la entrada en vigencia de dicha normativa, como una disminución de su poder discrecional y como una construcción “política “, contraria a sus propios intereses104. A ello se suma el “momento político” de presentación del Proyecto de Ley, que cercano a una serie de procesos electorales en El Salvador, lo cual hace difícil su análisis legislativo. De ahí que su aprobación, sea a la hora en que escribimos estas letras, aún incierta.
Ciertamente, el ahora proyecto de protección integral posee dentro de su contenido, vacíos importantes –como la regulación de la adopción‐ así como resabios de una cultura tutelar, pero es indudable el avance que representaría el desarrollo del modelo.
Dentro de los múltiples fundamentos que dieron origen a la anterior iniciativa, parecen indicarse justamente que ese enfoque “integrado” e “integrador” para la plena vigencia de los derechos de niñez y adolescencia en El Salvador, no ha sido asumido plenamente. Como bien señala UNICEF “Las tendencias positivas en los indicadores sociales y económicos de El Salvador (un índice del crecimiento del 4,2% del PIB) han aumentado de manera sustancial la probabilidad