Modern Biblical Interpretation

Este apartado se aborda con una perspectiva diacrónica, mediante un recorrido histórico breve en cuanto al número de años contemplados pero intenso en cuanto a planteamientos, propuestas y volumen de documentación generado.

Remontándose a los años ochenta del siglo pasado, ya desde 1985 se considera prioritario el transporte ferroviario. Entre los motivos que lo justifican, destacan los siguientes:

- Era el modo de transporte que contaba con menor número de innovaciones técnicas y tecnológicas.

- Era el modo que contaba aún con fuertes medidas proteccionistas por parte de los diferentes Estados europeos.

- El aumento de la movilidad que se estaba produciendo gracias a diferentes innovaciones, que posibilitaron el desplazamiento a una mayor distancia espacial sin que ello supusiese un aumento en el tiempo requerido, no afectó en exceso al ferrocarril. Esto provocó que el transporte ferroviario se fuera convirtiendo en un modo marginal.

- Puede constituir, especialmente la alta velocidad, un estímulo al crecimiento económico, en un contexto caracterizado por el aumento de la movilidad (Inglada, 2005).

Así pues es de vital importancia tener en cuenta el proceso de liberalización en el que se han visto inmersos los diferentes modos de transporte, y más en concreto el ferrocarril.

Como se ha expuesto con anterioridad, ya en los Tratados de Roma se señala la necesidad de fijar como objetivo la liberalización del transporte, si bien en el caso ferroviario dicha meta sigue en desarrollo.

La Comisión Europea ha elaborado una serie de directivas tendentes a una progresiva liberalización del sector y acercarla a la situación actual existente en otros medios de transporte, como por ejemplo el aéreo. En este sector las normas desregulatorias aplicadas han ido modificando las estructuras empresariales y las normas de competencia, que han ido repercutiendo en una oferta de servicios aéreos mayor (incremento en el número de rutas y horarios menos restrictivos) y con tarifas más reducidas (Antón y Córdoba, 1994).

Volviendo al ferrocarril, muchas de las directivas anteriormente señaladas se integran en sucesivos “paquetes de liberalizaciòn”, que se expondrán posteriormente.

La norma básica liberalizadora es la Directiva 91/440, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, la cual fue desarrollada por las respectivas Directivas 18/95 y 19/95 (Cascales, 2005). Todas ellas han sido modificadas posteriormente, del modo siguiente:

- Directiva 91/440: modificada por las Directivas 2001/12 y 2004/51. - Directiva 95/18: modificada por la Directiva 2001/13.

- Directiva 95/19: derogada por la Directiva 2001/14.

La Directiva 91/440 constituye el punto de origen legislativo de una política común europea en el sector ferroviario y sienta las bases para la apertura del mercado de dicho sector, ya que hasta ese momento todas las empresas ferroviarias de la Unión Europea eran nacionales, realizaban una gestión monopolística y tenían una gran dependencia de cada Estado (VV.AA., 2006).

Dicho documento obliga a la apertura de ciertas áreas del mercado ferroviario a través de - entre otras - las siguientes medidas:

- Separación entre gestión de la infraestructura, con el control de circulación, mantenimiento y seguridad a cargo del Estado, y explotación de los servicios de transporte a cargo de empresas de transporte, públicas o privadas.

- Promover la creación de contratos de servicio público entre los Estados y las compañías para la regulación de algunas actividades.

- Garantizar por parte del Estado el libre acceso y tránsito a las empresas ferroviarias para la prestación de servicios.

- Establecer la autonomía en la gestión de las empresas ferroviarias. La Directiva 91/440 entró en vigor en 1993. En junio de 1995 fue

modificada por lo dispuesto en dos nuevas directivas: 95/18 y 95/19. La primera de ellas fija los criterios de concesión de las licencias a las empresas ferroviarias. Por su parte, en la segunda se incluyen las reglas para la asignación de la capacidad de infraestructura, cobro de cánones, etc.

El primer Paquete Ferroviario lo constituyen tres Directivas: 2001/12/CE, 2001/13/CE y 2001/14/CE. Modifican o bien amplían las tres Directivas anteriores y tienen un alcance esencial puesto que abren a la competencia el transporte de mercancías.

Existe además la Directiva 2001/16/CE, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario convencional, con la que se pretende favorecer las conexiones para el transporte internacional de mercancías. A esta Directiva se hará referencia más adelante.

La Comisión presentó en enero de 2002 un nuevo bloque de medidas apoyadas en las orientaciones del Libro Blanco de 2001, destinadas a favorecer la creación de un espacio ferroviario integrado a nivel europeo.

El segundo Paquete Ferroviario está compuesto por las Directivas 2004/49/CE (seguridad en los ferrocarriles), 2004/50/CE (interoperabilidad), 2004/51/CE (apertura de los mercados) y el Reglamento 881/2004 (CE), por el que se establece la Agencia Ferroviaria Europea. Su cometido fijado fue el de proporcionar el apoyo técnico necesario para lograr un espacio ferroviario europeo sin fronteras y con un alto nivel de seguridad (Domenech, 2008).

De igual forma que sucede con las correspondientes al primer paquete, éstas amplían o modifican lo contenido en otras Directivas. La primera de ellas (2004/49/CE) modifica a las Directivas 95/18 y 2001/14/CE, mientras que la 2004/50/CE modifica a la Directiva 2001/16/CE, al objeto de extender la interoperabilidad a todo el sistema ferroviario.

La 2004/51/CE vuelve a modificar la 91/440, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios. Concretamente, establece que los servicios de transporte ferroviario internacional de mercancías quedarán liberalizados antes de 2006 y propone la apertura del mercado de viajeros para 2010.

En relación a este segundo paquete también hay que incluir la Directiva 2005/47, relativa a las condiciones laborales de los trabajadores móviles.

Como se deduce del contenido de las Directivas aprobadas hasta ese momento, lo que primero se pretende liberalizar es el transporte de mercancías para posteriormente pasar al de viajeros. Sobre la liberalización del transporte de pasajeros deben hacerse algunas consideraciones, puesto que su apertura presenta numerosas dificultades específicas:

1. Señalar la gran segmentación que caracteriza a este sector, es decir, no constituye un mercado homogéneo. La mayor parte de los viajes se dan en desplazamientos urbanos, suburbanos y regionales.

2. Existe un gran contraste en cuanto al desarrollo de la alta velocidad en la Unión Europea según diferentes países. Es importante indicar que no todos los países miembro han notificado la incorporación de las presentes Directivas en sus respectivos sectores ferroviarios.

3. En relación con lo anterior, debe valorarse la existencia de unas poderosas organizaciones estatales que disponen de la mayoría de los medios humanos, los materiales homologados y el mercado actual del transporte ferroviario.

Puede afirmarse que los países miembro tienen un interés dispar a la hora de acelerar el proceso de liberalización del transporte en tren. Sobre esta base la Comisión propuso la elaboración de una Directiva acerca de la apertura del mercado del transporte de viajeros, en la Comunicación 18, del 23 de enero de 2002.

En marzo de 2004 la Comisión presentó una nueva serie de medidas conocidas como Tercer Paquete Ferroviario, dentro de la comunicación (COM, 2004, 140). Dichas medidas están más orientadas al transporte de pasajeros, para así poder culminar la liberalización de todo el sector.

En septiembre de 2007 el Consejo de Ministros de Transporte de la Unión Europea aprueba este tercer paquete, compuesto por dos Directivas y un Reglamento.

La Directiva 2007/58/CE, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios destaca la liberalización internacional del transporte de viajeros por ferrocarril, que debería efectuarse con fecha de 1 de enero de 2010. Dicha Directiva modifica las anteriores 91/440/CE y 2001/14/CE.

Hay que señalar del mismo modo la Directiva 2007/59/CE, sobre certificación de conductores de locomotoras y de trenes.

Este tercer paquete también incluye los siguientes Reglamentos: 1370/2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril, 1371/2007, sobre derechos y obligaciones de los viajeros internacionales en ferrocarril, y 1372/2007, relativo a la organización de una encuesta muestral sobre la población activa en la Unión Europea.

Pese a todos estos esfuerzos por dotar de un aparato legislativo a la liberalización del sector ferroviario europeo, sobre todo de pasajeros como se indica en la Comunicación relativa a la creación de un espacio ferroviario único (COM, 2010, 474), en la actualidad siguen existiendo dificultades a la hora de la liberalización del transporte, especialmente de pasajeros, por ejemplo los complejos trámites burocráticos de acceso al

mercado, los altos cánones para el alquiler de material rodante, para la utilización de la infraestructura, el orden de apertura a la competencia de las diferentes rutas de las que se compone una red ferroviaria, la prolongación en el tiempo a la hora de transponer los instrumentos legislativos comunitarios, etc.

En dicho documento se concluye que “la apertura plena del mercado no será una realidad hasta que las empresas ferroviarias europeas puedan proporcionar servicios de transporte nacionales de pasajeros en todo el territorio de la Unión Europea”.

La Comisión presentó a principios de febrero de 2013 una Comunicación (COM, 2013, 25), relativa al establecimiento del cuarto Paquete Ferroviario. En este documento aprobado en febrero de 201427_,

se fundamentan tres puntos destacados:

Profundizar en la creación del SERA28 _{o espacio ferroviario único}

europeo. En este sentido, su principal objetivo es lograr la separación entre gestión de las infraestructuras y la prestación de servicios en aquellos miembros que aún no lo han llevado a cabo.

Señalar la necesidad de proseguir en la apertura del mercado ferroviario de pasajeros.

Seguir avanzando en cuestiones relacionadas con la interoperabilidad y la seguridad en el sector. Se centra así en puntos ya referidos en documentos anteriores de la Unión Europea.

A partir de estas medidas se pretende seguir mejorando la eficiencia del sector, su cuota de mercado, la interoperabilidad entre redes y en general su situación operativa (Comisión Europea, 2014).

Con estas metas la Comisión ha previsto la necesidad de realizar modificaciones legislativas en las Directivas 2012/34/UE, actualmente en vigor., 2008/57/CE (a través de la Directiva 2014/38/UE), y en el Reglamento 1370/2007, aunque no se ha constatado nueva información al respecto.

La lentitud a la hora de llevar a cabo el proceso liberalizador, se debe a un contexto caracterizado por una problemática compleja. Buena parte de los problemas existentes ya referidos siguen existiendo:

- La distinta interpretación que realizan los países de la Unión Europea de las directivas y disposiciones, lo que ralentiza su aplicación.

- Complejidad al asignar los costes externos e internos, y en consecuencia, de fijar unas normas de tarificación eficientes (Palacios, 27 _{Diario El País, sección Economía, 26 de febrero de 2014}

2011).

- Existencia de importantes barreras a la entrada de nuevos competidores, limitándose en gran medida su número (Ramos, 2002). Existe por tanto un gran desequilibrio entre la gran empresa pública ferroviaria ya consolidada, favorecida por medidas proteccionistas y objeto de importantes subvenciones y el resto de operadores privados.

- Las dificultades de adquisición y homologación del material ferroviario. Limitación de derechos para el acceso a la infraestructura.

- Elevado coste de penetración en el mercado: gastos en operaciones comerciales, administrativos, especialmente los derivados del alquiler o compra de material rodante.

- Falta de interoperabilidad técnica completa y capacidad limitada de vías (Palacios, 2011). Existen diferentes sistemas de electrificación, de señalización, gálibos ferroviarios, material rodante, etc.

- Posible ineficiencia en la prestación de servicios ferroviarios si existen economías de escala.

- Pérdida de las ventajas de las que disfruta un viajero cuando el servicio es prestado por un operador nacional (Ramos, 2002). Debe señalarse que el capital privado busca invertir en proyectos rentables. Por ello utilizará su capital en la prestación de un servicio orientado a una demanda solvente, que se presuma capaz de usar dichos servicios regularmente (Capel, 2007). Las inversiones pueden entonces no ir dirigidas a todos los estratos sociales, dificultando la cohesión social y territorial, uno de los objetivos “estrella” de dichos Planes.

Si se analiza la situación a nivel individual, por países miembro, se aprecian diferentes grados de liberalización y también con distintos modelos de servicios de gestión y de prestación de servicios.

Los pioneros en la desregulación de sus respectivos sectores ferroviarios fueron Reino Unido y Suecia, que comenzaron dicho proceso entre finales de los años ochenta y principios de los noventa (Mäkitalo, 2011). Estos países, junto con Alemania, Dinamarca, Países Bajos y Austria disponen de un sector más liberalizado, como se observa en el Gráfico número 7. Cuentan así con el mayor número de empresas ferroviarias, que además poseen una mayor cuota de mercado en comparación con otros países, ofreciendo buenas condiciones en general a las compañías de nuevo acceso (Palacios, 2011).

En base al Índice de Liberalización Ferroviaria (LIB) se representan los países teniendo en cuenta su grado de liberalización. Puede comprobarse dicha información en el citado gráfico. Dicho índice presenta información sobre el grado relativo de apertura en los mercados de transporte ferroviarios europeos. Se compone de dos subíndices, relativos a

legislación y acceso al mercado respectivamente. Los criterios en los que se basa para el cálculo son las condiciones legales de acceso (competencias de la autoridad reguladora y régimen de acceso al mercado) y condicionantes a nivel práctico: barreras a la información, administrativas, operativas, y cuota de mercado accesible a las empresas externas. Los resultados aportados por cada subíndice se ponderan: un 20 % para el subíndice de legislación y 80 % para el referente a las condiciones de acceso al mercado (Kirchner, 2011).

Llegados a este punto, es pertinente aclarar que los resultados del índice no apuntan a ninguna relación directa entre la posición que ocupa cada país, con el hecho de que la gestión de la infraestructura y los servicios de transporte estén o no separados. Un par de ejemplos ilustrativos son Francia y Alemania, cuyos modelos se exponen brevemente tras el Mapa número 6, relativo a los modelos de separación de los servicios de operaciones e infraestructura.

Gráfico 7. Índice de liberalización ferroviario. Transporte de pasajeros y mercancías. (Puntos)

Por debajo de los 600 puntos, se sitúan los países bálticos junto con Grecia e Irlanda. Especialmente destacado es este último, donde apenas se ha invertido en medidas desreguladoras (Gómez, 2010), situándose por debajo de los 500 puntos.

Por su parte, la evolución de la liberalización ferroviaria a nivel de España se tratará en el apartado 3.2.7.

Existen diferentes modelos de separación de los servicios de operaciones e infraestructura (Ramos et al., 2010). Pueden observarse en el Mapa número 6.

Mapa 6. Modelos de separación de los servicios de operaciones e infraestructura

Fuente: Elaboración propia a partir de Kirchner et al., 2011

En el caso francés el segmento del transporte de pasajeros no está abierto a la entrada de empresas ferroviarias privadas, por lo que continúa siendo exclusivo de la Societé Nationale des Chemins de Fer

Français o Sociedad Nacional de Ferrocarriles Franceses (SNCF). Lo que

existe es un sistema híbrido, compuesto por dos compañías: Réseau

Ferré de France o Red Ferroviaria Francesa (RFF), empresa creada en

1997 y responsable del mantenimiento, desarrollo y valorización de la infraestructura ferroviaria de ese país, y la SNCF que se encarga de su explotación como operador ferroviario y de la gestión de la red de la RFF (Palacios, 2011).

En Alemania la sociedad estatal de ferrocarriles se llama DB AG (Deutsche Bahn AG) y se divide en tres grupos operativos independientes, aunque el 100 % de los accionariados pertenecen a la

(suministro de energía) y DB Station & Service AG (estaciones/servicio). Como se plasma en el Mapa número 7, Alemania cuenta con un modelo de integración, con separación de la gestión y con la existencia de una empresa que posee, al menos, un accionista privado.

El servicio de transporte ferroviario alemán, tanto de viajeros como de mercancías, se segregó en el holding público Deutsche Bahn Mobility

Logistics AG (DB ML AG) y engloba numerosas filiales (Palacios, 2011).

En 2008 se pretendió dar un paso en la privatización parcial de este holding, si bien a fecha de septiembre de 2013 su único propietario sigue siendo DB AG.

En cuanto al acceso a los diferentes mercados ferroviarios, Alemania presenta una doble estructuración. El acceso al mercado de los servicios de larga distancia es abierto (competitividad dentro del mercado), mientras que en los servicios regionales existen procedimientos de licitación y concesiones directas de los contratos (competitividad para el mercado). En dieciséis de los lands existen planes para implantar progresivamente el segundo sistema en todos los servicios (Beck, 2011). Desde la reforma del sistema ferroviario germano, el incremento del volumen del tráfico (en kilómetros) ha sido del 31 % y el aumento más significativo se produce entre los operadores no DB, pasando de representar un 3 % al 18 % (ver Figura número 7).

Figura 7. Desarrollo del mercado alemán de servicios regionales desde su reforma

Fuente: Elaboración propia a partir de Beck, 2011 c) Los Libros Blancos Europeos de Transporte y el Ferrocarril

En sucesivos Libros Blancos y publicaciones adicionales se establece claramente la apuesta por desarrollar los ferrocarriles comunitarios. En el periodo comprendido entre la elaboración del Libro Blanco de la Política Común de Transporte de 1992 y el de 2001, se elabora un Libro Blanco

propio del ferrocarril. Este documento fue presentado a través de la Comisión Europea en la Comunicación 421, de 30 de julio de 1996, la cual viene a reforzar los planteamientos precedentes.

Se señala en ella la necesidad de plantear el reequilibrio de los modos de transporte, haciendo especial hincapié en la revitalización del ferrocarril y en la incentivación del transporte ferroviario de mercancías. Dicho de otra forma, se pretende trasvasar cuota de mercado de mercancías de la carretera a los raíles (Walker et al., 2009).

En esta Comunicación no falta una contextualización y situación previa de partida, en la que se pone de manifiesto que el ferrocarril está en declive y su cuota de mercado a la baja, aunque también se valoran sus potencialidades como modo de transporte, sus posibilidades de mejora y de desarrollo de servicios. Sin embargo para la consecución de estos retos se manifiesta la necesidad de un nuevo tipo de ferrocarril.

Se plantea la posibilidad de reestructurar los ferrocarriles nacionales, separando responsabilidades entre Estado y empresas ferroviarias, además de continuar con el proceso liberalizador.

A escala comunitaria se pretende la supresión de las disfunciones derivadas de la fragmentación territorial de las redes, a través de la progresiva creación de la Red Transeuropea de Transporte.

En el Libro Blanco de Transporte de 2001, vuelve a enfatizarse como primer objetivo el reequilibrio modal del transporte. Esta apuesta debe realizarse en favor del sector portuario y el ferrocarril. De este último, aparte de favorecer el trasvase de mercancías de la carretera a los raíles, paralelamente se incluyen medidas relativas a infraestructuras ferroviarias, concretamente a la finalización de los llamados missing links, que hacen referencia a los problemas de interconexión entre las redes nacionales debido a la falta de enlaces transfronterizos (Gutiérrez, 2004). Esta finalización debe ejecutarse a través de la Red Transeuropea de alta velocidad ferroviaria (Stead, 2001), para así lograr mayores conexiones a nivel europeo a través de este tipo de ferrocarril.

En 2006 la Comisión elabora una Comunicación (COM, 2006, 314), de 22 de junio, en la que se incluye una revisión intermedia de este último documento. Tanto a nivel global del sector transporte como más en concreto a nivel ferroviario, los objetivos y premisas rectoras del Libro Blanco de 2001 e incluso del primer Libro Blanco de 1992, permanecen vigentes y válidas.

Se incluyen también tres bloques de nuevas medidas a tomar: un primer grupo se refiere a medidas de movilidad para los ciudadanos, un segundo bloque se centra en pautas para ofrecer mejoras a los problemas del transporte mediante la aplicación de nuevas tecnologías, y un último bloque relativo a la optimización de los modos de transporte existentes.

En ese tercer bloque una de las acciones a tomar es la eliminación de las barreras técnicas para asegurar la interoperabilidad entre las compañías. Se establece asimismo la creación de un programa para favorecer los corredores de mercancías y revisar la situación del mercado ferroviario, mediante cuadros indicadores del rendimiento del sector (Stead, 2006). Se pretende por tanto dar un paso más: favorecer la