a) Situación en España.
El ejercicio de la potestad expropiatoria se halla legitimado en la existencia o determinación de una causa precisa que ha de estar específicamente tasada en la Ley. Tal causa ha de ser, o bien la utilidad pública, o bien el interés social, como precisan el artículo 33.3 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Dicha causa debe ser declarada de manera formal previamente, conforme lo exige el artículo 9 de la citada Ley357. Se trata de la primera gran garantía que
brinda la institución expropiatoria para su puesta en marcha, frente a la extraordinaria extensión de la potestad de sacrificio patrimonial de la que se encuentra apoderada la Administración358. La causa expropiandi, así, es la
razón que justifica, legitima y valida, el ejercicio de la potestad expropiatoria por parte de la Administración, de manera que su ausencia, incluida la anulación del instrumento o acto por la que se fije, determina que la
356 Ídem, pp. 434 y 435.
357 La causa expropiandi se encuentra regulada en el Título II “Procedimiento general”,
Capítulo Primero “De los requisitos previos a la expropiación forzosa”, de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954; causa expropiandi a la cual dedica el legislador los artículos 9 al 14 del texto legislativo.
358 Véase a GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Los principios de la nueva Ley de
184 actuación de la Administración constituya una vía de hecho, esto es, que se entienda como si no se hubiese tramitado algún procedimiento que diere cobertura formal a las actuaciones expropiantes359.
El artículo 9 de la Ley de Expropiación Forzosa textualmente establece lo que seguidamente se expresa:
“Artículo 9.
Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado”.
GARCÍA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ expresan que, en atención a este precepto de la Ley, el fin de la expropiación no es la mera privación en que ella consiste, sino el destino posterior a que ha de afectarse el bien expropiado. Ello así, toda vez que la expropiación está siempre en función de una transformación posterior de los bienes que son objeto de ella, la cual no precisa que sea material (que sería en el caso de las obras como supuesto típico), ya que dicha transformación puede bastar simplemente con que sea de naturaleza jurídica (sustitución de un propietario por otro, como sucede en los casos de nacionalización o municipalización de empresas), pero que debe responder a un plan de ordenación en el cual el estado de las cosas resulte un obstáculo que la expropiación se encargue de remover. Por esta razón, la expropiación forzosa se presenta “como un instrumento y no como
un fin, como un elemento dentro de una operación de poder público que la supera y trasciende. Toda expropiación ha de servir a esa finalidad
359 Cfr. a RUBIO ESCOBAR, Pedro, “El control judicial de la causa expropiandi, y la defensa
judicial del expropiado frente a su determinación”, en RUBIO ESCOBAR, Pedro (Coordinador), La defensa judicial frente a una expropiación forzosa, Thomson Reuters- Aranzadi, Cizur Menor, 2015, p. 121.
185
instrumental, sin lo cual carecerá de causa.”360
No obstante, es preciso destacar que la definición de la causa
expropiandi no coincide siempre con el del destino de los bienes o derechos
expropiados, toda vez que, en algunas ocasiones, el fin expropiatorio (causa
expropiandi) “puede cumplirse por la vía de distintos destinos que sean, todos ellos, igualmente aptos a la consecución del fin”361.
En efecto, el Tribunal Constitucional ha señalado sobre la causa
expropiandi lo siguiente:
“La causa expropiandi es el fin de utilidad pública o interés social que en cada caso declara el legislador. Dada la gran variedad de fines públicos que pueden ser legalmente configurados como causa justificativa de la expropiación, el destino de los bienes y derechos expropiados puede ser también muy distinto, pues dependerá del modo como se satisfaga en cada supuesto expropiatorio el interés público que legitima la expropiación forzosa.
Ese destino viene necesariamente predeterminado por el fin cuando la satisfacción de éste tan sólo consiente un único y concreto destino con exclusión de todo otro; pero ocurre también que en algunos supuestos, el fin expropiatorio puede cumplirse por la vía de distintos destinos que sean, todos ellos, igualmente aptos para la consecución del fin. En tales casos, es indiferente a la causa expropiandi el destino que reciban los bienes y derechos expropiados, siempre que el elegido sirva al fin expropiatorio. En dichos supuestos se produce, por lo tanto, una cierta desvinculación entre el fin de la expropiación y la afectación ulterior de lo expropiado,
360 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo…ob.cit., p. 234.
361 Vid. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, José María, “Las garantías constitucionales de la
propiedad y de la expropiación forzosa a los treinta años de la Constitución Española”, en
Revista de Administración Pública…obra citada, p. 187; asimismo, en sentido análogo véase
a RUBIO ESCOBAR, Pedro, “El control judicial de la causa expropiandi, y la defensa judicial del expropiado frente a su determinación”, en RUBIO ESCOBAR, Pedro (Coordinador), La
186
en el sentido de que ésta puede ser variable, sin que por ello quiebre la causa expropiandi.
Los términos en que se expresa el art. 33.3 de la Constitución, al hablar de “causa justificada de utilidad pública o interés social” sin contener referencia alguna al destino final de los bienes y derechos expropiados, permiten afirmar que la concepción constitucional de la causa expropiandi incluye tanto a las expropiaciones forzosas en que el fin predetermina el destino de los bienes y derechos, como aquellas otras en que el fin admite varios posibles destinos.
Por otro lado, entre la causa expropiandi y la determinación de los bienes y derechos que deban ser objeto de la expropiación existe siempre una relación necesaria, dado que tan sólo son incluibles en la expropiación aquellos que sirvan a su fin legitimador y ello convierte en injustificada la expropiación de bienes o derechos que no sean estrictamente indispensables al cumplimiento de dicho fin”.362
Así pues, la causa expropiandi constituye el fin para el que se expropia, el cual ha de estar previsto en la Ley. Ésta (la Ley) determina los fines generales del instituto expropiatorio (utilidad pública o interés social), en virtud de los cuales cada expropiación singular deberá atenerse a un fin más concreto, consistente en la dedicación de la cosa a una determinada actividad pública como razón permanente de su existencia. Y es que la garantía expropiatoria no radica principalmente en que la finalidad genérica (utilidad pública o interés social) se halle contenida en la Ley, sino en que la finalidad concreta por la cual se expropia (carreteras, aeropuertos, viviendas, entre otras) sea reconocida expresamente en la Ley como una causa de utilidad pública o de interés social363.
No puede la Administración (por acto singular o por vía reglamentaria),
362 STC No. 166/1986, F.J. No. 13. La referencia es tomada de RUBIO LLORENTE,
Francisco, Derechos fundamentales y principios constitucionales (Doctrina jurisprudencial)…ob.cit., p. 543.
363 Véase a SERRANO ALBERCA, José Manuel, El Derecho de Propiedad, la Expropiación y