A partir de 1984, cuando se recupera el régimen democrático en la Argentina, la política económica podía caracterizarse como en una transición entre dos modelos: el de ISI y el modelo de apertura. Durante esta década se diagnosticaron lo principales problemas que afectaban a la economía argentina: el agotamiento del mercado interno, la inflación, el elevado peso del gasto público en la economía, el deterioro de los sectores sociales más desprotegidos, la caída de la inversión y de la productividad de la economía. Las principales políticas adoptadas tendientes a resolverlos fueron el Plan Austral (intento de estabilización de precios y reducción del déficit fiscal), la recuperación del gasto público en la educación, salud y programas asistenciales. El estímulo a las exportaciones, reconocidas como necesarias para el crecimiento, se instrumentó a través del manejo del tipo de cambio, con regímenes de promoción de exportaciones y con una limitada reducción de protección industrial a través de la disminución de los aranceles.
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La década del 80 culminó con una crisis hiperinflacionaria y consecuentemente política que marcó al país, creando el clima propicio para la aplicación de las medidas económicas que seguiría abriendo paso a los profundos cambios de la década siguiente.
Los años 1989 y 1990 aparecen como una etapa de transición hacia un nuevo modelo, a partir de 1991 cuando se implementó la estrategia de una nueva organización del sistema económico, orientada a responder a los desafíos que imponían los cambios a nivel mundial.
El objetivo central de la nueva orientación era el crecimiento económico basado en la integración del país a la economía mundial a través del comercio internacional, quebrando la limitación del mercado interno cuya dimensión era insuficiente para un desarrollo sostenido. Dicha integración requería de un aumento en la participación de las exportaciones e importaciones en la actividad económica, lo cual se concentraba a través de políticas de apertura para el comercio exterior y políticas para el aumento de la competitividad.
El objetivo general de crecimiento a través de la integración a la economía mundial, presentaba dos ejes complementarios: aumentar la apertura comercial de la economía y promover el aumento de la competitividad para afrontar las condiciones de apertura. El punto de partida para la instrumentación de las políticas fue la estabilización de precios y la ley de convertibilidad.
A través de un conjunto de política económicas (Cuadro II) adoptadas por el gobierno del presidente Carlos S. Menem, intentó encontrar una salida a la crisis hiperinflacionaria y recesiva, adaptando sus políticas económicas a los intereses de los acreedores externos y de los grandes conglomerados locales y extranjeros.
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Cuadro II: Políticas económicas adoptadas por la Argentina en los 90.
APERTURA ECONOMICA Reducción de aranceles a la importación
Eliminación de impuestos y gravámenes a la exportación Eliminación de restricciones al comercio exterior
Negociaciones Internacionales y tratados:
Organización Mundial del Comercio (ex GATT)
Conformación del MERCOSUR
Negociaciones sanitarias para el acceso a mercados externos MEJORAMIENTO DE LA COMPETENCIA EN LOS MERCADOS
Desregulación de actividades económicas
Privatización de empresas públicas y mejoramiento de infraestructura ESTIMULO A LA INVERSION
Estabilización de precios y ordenamiento del mercado financiero renegociación de la deuda pública (interna y externa) Igualdad en el tratamiento de la inversión nacional y extranjera
Desregulación del mercado de capitales Ordenamiento fiscal
Reforma del régimen laboral y previsional
Fuente: Elaboración propia en base a Azpiazu, D y Vispo, A (1994): “Algunas enseñanzas de las privatizaciones en Argentina”, Revista de la CEPAL Nro. 54, Santiago de Chile, diciembre.
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2. II.A. Plan convertibilidad: antecedentes y principios teóricos.
A partir de la década de los noventa, las políticas económicas tuvieron una orientación neoliberal, donde el Estado comenzaba a retirarse de ciertas funciones para así confiarlas en los mecanismos del mercado.
A comienzos de 1990 con la asunción de Erman González como Ministro de Economía, se decidió tomar distancia de los grandes empresarios industriales, acercándose a los agroexportadores. Al mismo tiempo, sin embargo, se profundizaron las políticas de ajuste y reformas neoliberales.
Sin embargo, la recesión generada por la aplicación de estas políticas de reducción del gasto social, incremento en los impuestos al consumo y apertura indiscriminada de la economía, terminaron perjudicando al sector industrial y a los sectores populares. Además, “el superávit generado no alcanzo para abonar la deuda externa, lo que incremento la presión de los acreedores” (Basualdo, 2006).
Asumió entonces, como titular de Economía, Domingo Cavallo, quien concibió, durante los primeros dos meses de su gestión, el llamado “Plan de Convertibilidad”, con objetivos mucho más amplios y radicales. No solo se planteaba reducir la inflación a la mínima expresión, sino, además, implementar un conjunto de medidas articuladas que profundizaran la reforma estructural en curso, extendiendo la privatización de las empresas públicas y descentralizando las funciones del Estado, equilibrando las cuentas fiscales, flexibilizando el mercado laboral, desregulando y liberalizando la economía, y realizando una amplia apertura comercial y financiera.
El Plan de Convertibilidad presentaba antecedentes históricos en la Argentina como el Sistema de Caja de Conversión (1899-1913/ 1927-1929). Presentaba como eje central la estabilización de precios en medio de un contexto de recesión e hiperinflación, afectando de manera negativa a los exportadores y beneficiando entonces a otros sectores económicos.
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Según Valle y Marco del Pont (1995) “El conjunto principal de intereses que apoyo a la convertibilidad estaba constituido por los capitales extranjeros vinculados a las privatizaciones, los acreedores externos y grandes grupos económicos y financieros internos”(pag.65).
El 1 de abril de 1991 se estableció la convertibilidad, sancionada por el Congreso Nacional a través de la ley 23.928, que fijo como paridad cambiaria sin límite temporal la de 1 a 1 de la moneda nacional con el dólar estadounidense. La ley dispuso la “libre convertibilidad de la moneda nacional con respecto a cualquier moneda extranjera, y estableció que los contratos deberían ser cumplidos en la moneda que fijaran las partes” (López Murphy, 1995, pag.123).
A lo largo de los primeros años la economía se conservó en una línea de crecimiento basado en el consumo interno como un factor dinámico, mientras que el ahorro interno se encontraba en bajos niveles y el déficit crecía. El ahorro externo financió gran parte del consumo y sostuvo el crecimiento económico, pero la situación se revirtió en 1995 y luego en 1999, con tasas de crecimiento negativas.
El éxito inicial del programa estuvo asociado a un “viraje favorable de la coyuntura internacional derivado del descenso de la tasa de interés, el incremento de la oferta de fondos líquidos y un escenario más laxo para la reorganización de la deuda externa” (Rapoport, 2000). Esto ayudó decisivamente a la estabilización y el equilibrio de las cuentas fiscales, reduciendo las tasas de interés domésticas que, a su vez, permitieron un impulso del gasto privado y una reactivación de la economía.
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2. II.B. La Reforma del Estado y las Privatizaciones.
El proceso de reforma estructural comenzaría a gestarse a partir de la aprobación de dos leyes claves: Reforma del Estado (Ley 23.696) y Emergencia Económica (Ley 23.697). Esta última, sancionada el 1 de septiembre de 1989, tenía como núcleo central el recorte de los subsidios estatales. Para ello, se determinó la suspensión de los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones y, al mismo tiempo, se suspendieron las preferencias que beneficiaban a las manufacturas nacionales en las compras estatales.
En cuanto a la ley de Reforma del Estado, sancionada el 17 de agosto de 1989, sentó las bases del imparable proceso de privatizaciones de un gran número de empresas públicas, que incluían las compañías de teléfono, ferrocarriles, los complejos siderúrgicos, las rutas y puertos, varias empresas petroquímicas, etc. Esta ley fue el pilar de la política de privatizaciones.La ley de Reforma del Estado convirtió a las privatizaciones en una de las políticas centrales de la reforma económica, y determinó, como ese programa sería llevado a cabo: el Poder Ejecutivo y su gabinete eran los encargados de conducir el proceso de reestructuración del sector público, y no el Congreso.
(…) se le permitió al Estado intervenir cualquier ente, privatizar total o parcialmente o liquidar empresas públicas, reestructurar al sector público sin ningún tipo de limitaciones, establecer mecanismos de capitalización de la deuda interna y externa, otorgar beneficios tributarios, eliminar determinados regímenes salariales de empleados públicos denominados de “privilegio” y facilitó el despido de los trabajadores del Estado. Así mismo se derogaron las normas que podían trabar el ingreso del capital extranjero a determinadas áreas hasta entonces reservadas al capital nacional(Gerchunoff y Torre, 1996).
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El proceso de privatización se planteaba como un camino para equilibrar el presupuesto, se consideraba que las empresas públicas eran generalmente deficitarias, por lo tanto, su privatización suponía una reducción del gasto, ya que la venta de activos permitía generar también ingresos transitorios de fondos.
Además, la posibilidad para los compradores de pagar una parte con títulos de la deuda externa (el sistema de capitalización) reducía la deuda externa, y con ella la carga futura de intereses sobre las cuentas públicas. En un contexto de apertura, “se esperaba que, en mediano plazo, las privatizaciones eliminaran las distorsiones e ineficiencias inherentes a las empresas públicas que actuaban en mercados protegidos” (Rapoport, 2000).
Las privatizaciones constituyeron el elemento fundamental que se adecuó a la articulación de un proyecto común entre distintos grupos económicos locales y el poder económico internacional. La regulación del endeudamiento externo con la banca comercial se instrumentó con el denominado Plan Brady6 y, por esa vía, la renegociación de la deuda del Estado y la reinserción en los mercados internacionales de capital, circunstancia vital para conseguir el crédito externo que financiara la Convertibilidad.