El ejercicio de la facultad reglamentaria se encuentra previsto como, la atribución que tiene el sujeto activo para establecer normativa de carácter general que sirve para la aplicación de la ley.
Al efecto es pertinente señalar que en algunos casos la ley contempla preceptos son de carácter general y en ciertos casos, la misma norma señala expresamente que algunas precisiones en relación a la aplicación de los tributos se las hará en el respectivo reglamento, en este sentido la norma legal tiene el carácter de general y la norma reglamentaria en cambio establece preceptos específicos, precisos, a través del establecimiento de procedimientos o reglas que viabilizan la aplicación de la ley, lo que comporta una regla de oro en el ejercicio de esta facultad, la misma que se puede manifestar de la siguiente forma “sin ley no puedo existir reglamento”.
El artículo 7 del Código Tributario prescribe:
“Facultad reglamentaria. - Sólo al Presidente de la República, corresponde dictar los reglamentos para la aplicación de las leyes tributarias. El Director General del Servicio de Rentas Internas y el Gerente General de la Corporación Aduanera Ecuatoriana, en sus respectivos ámbitos, dictarán circulares o disposiciones generales necesarias para la aplicación de las leyes tributarias y para la armonía y eficiencia de su administración.
Ningún reglamento podrá modificar o alterar el sentido de la ley ni crear obligaciones impositivas o establecer exenciones no previstas en ella.
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En ejercicio de esta facultad no podrá suspenderse la aplicación de leyes, adicionarlas, reformarlas, o no cumplirlas, a pretexto de interpretarlas, siendo responsable por todo abuso de autoridad que se ejerza contra los administrados, el funcionario o autoridad que dicte la orden ilegal” (Código Tributario, 2005).
En primera instancia la disposición de orden legal contempla que al presidente de la república le corresponde el ejercicio de la facultad reglamentaria, es decir, la expedición de los reglamentos que servirán para la aplicación de la ley, la misma que me materializa o manifiesta a través de la expedición de decretos, los mismos que deben ser publicados en el registro oficial para que entren en vigencia.
En segundo lugar, señala que el ejercicio de esta facultad también le corresponden al Director General del Servicio de Rentas Internas, quien es el encargado de reglamentar la ley, por cuanto no todo se encuentra previsto en ésta y se hace necesario que, la máxima autoridad de la administración tributaria central se encargue de dictar los procedimientos y en ciertos casos fijar porcentajes de retención, a través de la expedición de resoluciones de carácter general o circulares.
En tercer lugar, la disposición legal establece el ejercicio de la facultad reglamentaria al Gerente General de la Corporación Aduanera Ecuatoriana, entidad que en la actualidad no existe por lo que se lo deja como un mero enunciado y además el asunto de los aranceles que se recaudan por las importaciones se ha separado del ámbito tributario, pues tiene independencia con la creación del Código de la Producción, mediante el cual se ha creado a Servicio Nacional de Aduana del Ecuador.
En los tres casos de expedición de normas reglamentarias se debe considerar el alcance de esta facultad, pues a través de estas disposiciones no se puede alterar el sentido de la ley, adicionar situaciones no previstas en ella, o crear obligaciones impositivas que está facultado para el legislador, asimismo no se puede establecer como pretexto que la falta de un reglamento no permita aplicar la ley, puesto que ésta al estar vigente es plenamente aplicable con ciertas excepciones que se analizarán más adelante.
El ejercicio de la facultad reglamentaria también les corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados municipales, por así preverlo el artículo 8 del Código Tributario, el mismo que dispone:
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“Facultad reglamentaria de las municipalidades y consejos provinciales. - Lo dispuesto en el artículo anterior se aplicará igualmente a las municipalidades y consejos provinciales, cuando la ley conceda a estas instituciones la facultad reglamentaria” (Código Tributario, 2005).
En igual sentido, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, contempla una disposición que faculta a los gobiernos autónomos descentralizados municipales el ejercicio de la facultad reglamentaria, pues el artículo 492 prescribe:
“Las municipalidades y distritos metropolitanos reglamentarán por medio de ordenanzas el cobro de sus tributos” Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2010).
De la concordancia de las dos disposiciones de carácter legal, se colige que los gobiernos autónomos descentralizados municipales, ejercen la facultad reglamentaria a través de las ordenanzas municipales, deduciéndose, de esta forma que es el concejo municipal el encargado de diseñar los procedimientos o reglas que harán aplicables las disposiciones legales.
El ejercicio de la facultad reglamentaria para las entidades municipales comporta también, el alcance de esta atribución prevista en el artículo 7 del Código Tributario, pues a través de las ordenanzas no se puede reformar las leyes, adicionarlas, o no cumplirlas a pretexto de la falta de un reglamento.
1.1.5.4.2 Facultad Resolutiva
Para explicar el alcance de esta facultad es necesario señalar lo que prescribe el artículo 69 del Código Tributario que señala:
“Facultad resolutiva. - Las autoridades administrativas que la ley determine, están obligadas a expedir resolución motivada, en el tiempo que corresponda, respecto de toda consulta, petición, reclamo o recurso que, en ejercicio de su derecho, presenten los sujetos pasivos de tributos o quienes se consideren afectados por un acto de administración tributaria” (Código Tributario, 2005).
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El ejercicio de esta facultad comporta que la administración tributaria debe tomar una decisión a través de la expedición de una resolución respecto toda consulta, petición, reclamo o recurso, que en el ejercicio de los derechos establecidos en la constitución y la ley les asisten a todos los contribuyentes, y de esta manera regular el exceso en el uso de las facultades que tiene la administración tributaria.
En relación a las consultas que pueden plantear los sujetos pasivos, éstas serán resueltas por la máxima autoridad tributaria, es decir por el director general del servicio de rentas internas para los impuestos que administra esta entidad; y, para los otros tributos como por ejemplo los municipales la competencia o atribución para absolver una consulta corresponde al Procurador General del Estado.
Una de las características esenciales de la absolución de la consulta, es el efecto vinculante que tiene la administración tributaria, con respecto al criterio que ha emitido en la misma, pues debe aplicarlo en el sentido que así lo ha considerado en la absolución para todos los contribuyentes y no solo para el consultante, por eso es necesario que un extracto de la absolución se publique en el Registro Oficial.
Las peticiones son otro de los procedimientos que se deben evacuar en el ejercicio de la facultad resolutiva, pues al contribuyente le asiste el derecho de solicitar autorizaciones, permisos, facilidades de pago, exoneraciones, entre otras situaciones las mismas que deben ser analizadas comprobadas y resueltas por la administración tributaria.
Los reclamos en cambio comportan la inconformidad del sujeto pasivo en relación a diversas actuaciones de la administración tributaria, la normativa ha previsto que los contribuyentes que han pagado demás o no debían pagar, tengan la posibilidad de recuperar sus dineros a través de la formulación del reclamo respectivo, el mismo que será resuelto por la administración tributaria, así mismo puede manifestar su inconformidad en relación a los actos determinativos de la obligación tributaria, respecto de resoluciones sancionatorias, o emisión de títulos de crédito, entre otros reclamos, de igual manera la administración tributaria deberá resolverlos en los términos en los plazos establecidos en la ley.
Finalmente en materia administrativa tributaria se ha previsto el recurso de revisión como un derecho de los contribuyentes, cuando los actos firmes o ejecutoriados has sido emitidos con evidente error de hecho o derecho, siempre cuando se encaucen en las
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tipologías establecidas en la norma tributaria, para el efecto el contribuyente deberá insinuar el recurso y la administración tributaria deberá iniciar el sumario respectivo, sustanciarlo y finalmente expedir la resolución correspondiente.
1.1.5.4.3 Facultad Determinadora
El artículo 68 del Código Tributario Contempla:
“Facultad determinadora. - La determinación de la obligación tributaria, es el acto o conjunto de actos reglados realizados por la administración activa, tendientes a establecer, en cada caso particular, la existencia del hecho generador, el sujeto obligado, la base imponible y la cuantía del tributo.
El ejercicio de esta facultad comprende: la verificación, complementación o enmienda de las declaraciones de los contribuyentes o responsables; la composición del tributo correspondiente, cuando se advierta la existencia de hechos imponibles, y la adopción de las medidas legales que se estime convenientes para esa determinación” (Código Tributario, 2005).
De conformidad con la disposición legal la determinación de la obligación tributaria no es otra cosa que la liquidación, cálculo o establecimiento del valor de la obligación tributaria, una vez del sujeto pasivo se encasillado en el presupuesto establecido por la ley para configurar cada tributo, sin embargo, la ley menciona cuatro elementos básicos a saber:
Hecho generador: la verificación del acto, contrato, actividad, negocio o situación, da nacimiento a la obligación tributaria, una vez verificado este acto es necesario cuantificarlo para saber el monto de la obligación tributaria.
Sujeto pasivo obligado: en relación del sujeto pasivo obligado se puede considerar tanto a las personas naturales como a las sociedades, las mismas que se han encasillado en el hecho generador respectivo, en este sentido son los contribuyentes o responsables de los tributos que se cause.
Base imponible: este elemento tiene relación con la determinación del valor o la cantidad que servirán de base para liquidar los impuestos, puede estar dada por los avalúos de los bienes en ciertos casos y en otros por los beneficios o utilidades obtenidos.
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Cuantía del tributo: finalmente el objetivo de la determinación es fijar el valor de la obligación tributaria, para el efecto cada tributo tiene una tarifa, es decir, el porcentaje que se debe aplicar sobre la respectiva base imponible que dará como resultado el impuesto causado.
La administración tributaria en ejercicio de la facultad determinadora tiene la atribución establecer las cuantías de los impuestos que no requieren de declaración por parte de los contribuyentes como por ejemplo en el caso del impuesto predial, impuesto a los vehículos motorizados, alcabalas, entre otros, por cuanto la administración tributaria ya cuenta con algunos de los elementos de la obligación tributaria, pues en muchos de los casos son los que manejan la información completa de los bienes y sus propietarios, de los avalúos y otros elementos que le permiten administración cumplir con lo dispuesto del artículo 68 del código tributario.
Adicionalmente en ejercicio esta facultad la administración tributaria podría verificar, complementar, enmendar las declaraciones de los sujetos pasivos cuando se advierta la omisión de ingresos, la inclusión de costos y gastos no considerados y en general cualquier otro aspecto que haga presumir a la administración la evasión tributaria. En este sentido la facultad de la administración tributaria denominada determinadora le permite ejercer control o fiscalización a los contribuyentes.
1.1.5.4.4 Facultad Sancionadora
Otra de las herramientas que le permite a la administración tributaria el establecimiento de multas y otras sanciones se denomina justamente facultad sancionadora
El artículo 70 del Código Tributario prescribe:
“Facultad sancionadora. - En las resoluciones que expida la autoridad administrativa competente, se impondrán las sanciones pertinentes, en los casos y en la medida previstos en la ley” (Código Tributario, 2005).
Las infracciones en materia tributaria se clasifican en delitos, contravenciones y faltas reglamentarias:
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defraudación tributaria, lleva implícito el dolo con la intención positiva de defraudar al Estado ecuatoriano por la omisión de ingresos o inclusión de costos no considerados en la ley, obviamente esta clase de infracciones deben ser investigadas y sancionadas por el ministerio público y la función judicial.
En relación a las contravenciones que son por lo general faltas a los deberes formales de los contribuyentes, pueden ser sancionados por la administración tributaria, con la emisión de la correspondiente resolución que lleva implícita la imposición de una multa que fluctúa desde los $30 hasta los $1500 de los Estados Unidos de Norteamérica, cuando por ejemplo no se llevan registros de las transacciones comerciales, o no se presentan las declaraciones correspondientes, entre otras contravenciones.
Finalmente, las faltas reglamentarias constituyen violaciones a normas de carácter secundario como los reglamentos propiamente dichos, al efecto la administración tributaria mediante resolución impondrá como sanción una multa que fluctúa desde los 30 hasta los $1000 de los Estados Unidos de Norteamérica, cuando por ejemplo se ha omitido alguno de los requisitos de llenado de las facturas.
Otras sanciones por contravenciones y falta reglamentarias, pueden consistir en la incautación de mercaderías, en la imposición de sellos de clausura, o en el retiro de permisos de autorizaciones.
1.1.5.4.5 Facultad Recaudadora
El Código Tributario en su artículo 71 manifiesta:
“Facultad recaudadora. - La recaudación de los tributos se efectuará por las autoridades y en la forma o por los sistemas que la ley o el reglamento establezcan para cada tributo.
El cobro de los tributos podrá también efectuarse por agentes de retención o percepción
que la ley establezca o que, permitida por ella, instituya la administración” (Código
Tributario, 2005).
La facultad recaudadora constituye una de las principales funciones de la administración tributaria puesto que consiste en captar los recursos provenientes de los tributos, la misma que puede realizarse de distintas formas.
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Por lo general se utiliza a las instituciones que forman parte del sistema financiero nacional, por los convenios de recaudación que mantienen algunas administraciones tributarias, es un modo efectivo puesto que la tecnología ha permitido la utilización de diversos canales y modalidades, pudiendo hacerlo mediante depósitos, transferencias, pagos en línea, cajeros, tarjetas entre otras formas.
Adicionalmente es pertinente señalar que también la recaudación de tributos se la puede efectuar, mediante el pago que se realiza al funcionario encargado del cobro a través de las ventanillas de la propia administración tributaria, esta práctica es común en las municipalidades.
Finalmente la recaudación también se realiza a través de los agentes de percepción, que son las personas que en razón de su actividad se convierten en recaudadores de impuestos, como es el caso de los vendedores de bienes y servicios, puesto que el impuesto se lo entrega a éstas personas que tienen la obligación de trasmitirlo al estado a través de su declaración respectiva; y, a través de agentes de retención que son los señalados por la ley para recaudar tributos en las compras de bienes y servicios, siempre y cuando tengan la calidad de sociedades, contribuyentes especiales, entidades del sector público o personas naturales obligadas a llevar contabilidad.
43 EPÍGRAFE II