New Institutional theory

4 8 L A R E F O R M A D E L S IS T E M A F IN A N C IE R O I N T E R N A C IO N A L

tiende a quedar rezagada en un contexto de innovación financiera y, de hecho, estimula las innovaciones. M as aún, debido a que la regulación está orientada a los intermediarios financieros más que a las actividades financieras propiamente dichas, una de las principales formas de inno­ vación es la creación de nuevos agentes, no regulados, que presten los m ism os servicios. En términos más generales, como lo indica la larga experiencia histórica de los países industrializados y los países en de- • sarrollo, las innovaciones institucionales de carácter regulatorio y los sis­

temas de información que se requieren para su funcionamiento surgen casi siempre con rezago y, aunque cumplen la función de evitar la repe­ tición de cierto tipo de eventos conocidos, difícilmente pueden adelan­ tarse a los cambios en el mercado.

Por otra parte, los supervisores sólo pueden analizar un número li­ mitado de operaciones de los intermediarios financieros y la información con que cuentan para esta tarea no sólo es parcial, sino que se conoce con cierto rezago. De hecho, en el ámbito de la supervisión prudencial se ha observado con frecuencia en todo el m undo que cuando las autoridades toman plena conciencia de casos de alto riesgo ya es demasiado tarde para evitar insolvencias, incluso algunas de gran envergadura. Adem ás, en muchos de estos casos la información constituye una sorpresa, incluso para las empresas privadas financieras y no financieras con fines de lucro que participan en las actividades correspondientes, y que obviamente se involucraron en ellas por considerar que serían rentables; este hecho plantea serias dudas sobre la posibilidad de haber evitado en su fuente la adopción de las decisiones individuales que dan lugar, con posterio­ ridad, a la acumulación de operaciones riesgosas. Esto tiene una estrecha relación con el hecho de que las decisiones de inversión que no son rentables o incluso arrojan pérdidas (y, por lo tanto, el verdadero riesgo asociado a ellas) sólo se conocen años después de su adopción y, como ya se ha señalado, dependen de factores no sólo microeconómicos, sino también macroeconómicos, muchos de los cuales sólo se conocen, y sólo pueden conocerse, con posterioridad.

Aunque uno de los principales objetivos de la regulación y la super­ visión es que los intermediarios financieros tomen m ás conciencia de los riesgos que asumen, la conveniencia de limitar la asunción de riesgos por parte de entidades privadas tiene evidentes limitaciones. Después de todo, éste es precisamente el papel fundamental del espíritu empresarial y el principal propulsor del crecimiento de las economías modernas, y

L A S Á R E A S D E C O N S E N S O 4 9

una de las funciones esenciales de los sistemas financieros es facilitar la realización de actividades innovadoras, que por su propia naturaleza son riesgosas. También es posible que algunos de los objetivos clásicos de la regulación pierdan vigencia cuando se producen choques macroeconó- micos m uy fuertes, dado que en tales casos la diversificación de riesgos en el plano nacional se convierte en una salvaguardia inadecuada, los intentos para evitar este problema aumentando los activos y pasivos en m oneda extranjera provocan n uevos riesgos asociados a descalces cambiarios, y el volum en de capital necesario para evitar circunstancias extraordinarias puede ser tan elevado que haga perder todo interés de los agentes privados en la realización de importantes actividades finan­ cieras.

Asim ism o, cabe recordar que la regulación prudencial no sólo recurre a señales de precios (mayores exigencias de capital como contrapartida de activos más riesgosos y requisitos de liquidez proporcionales a pasi­ vos de corto plazo, por ejemplo), sino también a una amplia gama de restricciones cuantitativas (prohibición o imposición de límites explícitos a ciertos tipos de operaciones, tales como requisitos para evitar el des­ calce entre ciertos activos y pasivos, o las limitaciones sobre créditos a sociedades relacionadas). La supervisión prudencial es, por su parte, una intervención pública de carácter necesariamente discrecional. Las restric­ ciones cuantitativas y las intervenciones discrecionales son precisamente los dos tipos de intervenciones que suelen considerarse hoy en día como fuente de importantes "fallas del gobierno". De hecho, algunos de los principales argumentos sobre "riesgo m oral" están íntimamente asocia­ dos al carácter discrecional de la supervisión prudencial. Una paradoja peculiar de la literatura reciente sobre el tema es que los autores que se niegan a reconocer que las restricciones cuantitativas y las intervenciones gubernamentales discrecionales, e incluso las intervenciones del sector público en general, pueden tener algún valor en otras áreas de la política económica (en la regulación del comercio exterior o de la cuenta de capitales) son, a la vez, ardientes defensores de los controles cuantitati­ vos y de las políticas discrecionales en el ámbito financiero.

Aunque hay razones convincentes que justifican la regulación y la supervisión prudencial estrictas del sector financiero, las posibilidades de evitar crisis financieras que ofrecen estos instrumentos son limitadas y no puede dejar de reconocerse que el uso de estos instrumentos también tiene costos. Las posibilidades que ofrecen las reformas en estas áreas de

5 0 L A R E F O R M A D E L S IS T E M A F IN A N C IE R O I N T E R N A C IO N A L

las políticas públicas son, por lo tanto, más limitadas de lo que suponen sus defensores m ás entusiastas. Por otra parte, los rezagos que presentan las prácticas regulatorias y las limitaciones que enfrentan los supervisores en este campo justifican ampliamente el poner énfasis en los sistemas de regulación

interna

En lo que respecta a la información, se podrían hacer comentarios m uy similares. C om o se ha dicho en el capítulo 2, un mejor sistema de información puede realzar la eficiencia microeconómica de los sistemas financieros pero tiene efectos limitados sobre la estabilidad macroeconó- mica, que no depende de la información en el sentido estricto del térmi­ no, sino que responde sobre todo a la evolución de las opiniones y las expectativas que se forman a partir de ella. El desarrollo de indicadores de vulnerabilidad o "alerta temprana" puede cumplir un papel funda­ mental a nivel macroeconómico, mediante la identificación de elementos que en el pasado han estado asociados con crisis financieras. Su principal valor es, obviamente, el de inducir acciones de política económica orien­ tadas a evitar que esto ocurra. Sin embargo, el diseño de estos sistemas ha resultado esquivo y ciertamente ha sido imposible desarrollar m ode­ los que permitan predecir las crisis en forma consistente. C om o lo ha señalado correctamente el Fondo Monetario Internacional, si se desarro­ llara un m odelo con esta capacidad predictiva, perdería inmediatamente su utilidad, ya que alteraría el comportamiento de los gobiernos y del sector privado, por el hecho de anticipar acciones y de inducir, por lo tanto, dinámicas diferentes a las que se han observado en el pasado

.29

La diferencia entre la información, en el sentido estricto del término, y las opiniones y expectativas debe tenerse en cuenta en el diseño de cualquier sistema orientado a proveer mayor información a los merca­ dos. A sí, como lo señala el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas, es evidente que la información que generen el Fondo Monetario Internacio­ nal y otros organismos financieros internacionales sobre sus países m iem ­ bros debe ser pública, pero no es posible poner en el m ism o plano a las

opiniones

.30

29. FMI (199 8b ), cap. IV.