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Al hacer un recorrido por las tendencias de investigación trabajadas en Guatemala en las últimas cuatro décadas, se pueden identificar algunos aspectos relacionados con el estudio de las políticas públicas.

Una de las primeras observaciones indica que los trabajos realizados por entidades dedicadas a la investigación en ciencias sociales en el país, por lo menos las que tienen mayor reconocimiento, no han dedicado títulos completos de sus publicaciones al estudio y análisis de políticas públicas. No obstante, aunque

que se puede encontrar en el fondo de dichos planteamientos es que se carece de políticas adecuadas, que todavía no existe una política específica, que la política que existe no puede implementarse porque está mal diseñada, que existen serios problemas en el monitoreo y evaluación de la política, etc.

De esa cuenta, encontramos a las políticas como un horizonte que está presente en temas como la gobernabilidad (gobernanza) y la auditoría social, la institucionalización25 _{de los partidos políticos, el control de los problemas de}

seguridad ciudadana, ausencia de política económica y financiera adecuada, construcción de una cultura de paz, necesidad de reforma del Estado, estudios de pobreza, seguridad alimentaria, gestión de riesgo, etc.

Hay que agregar que la idea de que políticas públicas son necesarias en todo momento para resolver problemas socialmente problematizados, expresa la visión que la sociedad tiene acerca de que el Estado debe resolverlo todo26 _{. Sin}

embargo, aunque se pudo observar en décadas pasadas que ni el Estado ni el mercado lo resuelven todo, en la actualidad estamos frente a una situación en la que se intenta recuperar la presencia del Estado, en condiciones de participación y corresponsabilidad de la sociedad civil.

Por otro lado, en muchos de esos trabajos se refleja la confusión entre política pública y política social, a la que hemos referido. Ello expresa que es necesario profundizar en el estudio de las políticas, y que se requiere de una conceptualización adecuada que permita explicar la situación en la que se encuentran las políticas en Guatemala, desde una propuesta local.

Por qué no se ha considerado que el estudio y la conceptualización acerca de las políticas públicas puede fortalecer el trabajo de investigación, docencia y

25. Cuando se habla de institucionalización, se hace referencia a la manera en la que las instituciones tienen permanencia y estabilidad en el tiempo, y su diseño se apoya en las normas establecidas para su funcionamiento.

26.Sin embargo, el Estado de Bienestar, si regresamos en el tiempo, no pudo continuar funcionando, debido a la inoperatividad e insostenibilidad de sus políticas sociales. Entre otras razones, porque las sociedades también se fueron volviendo más complejas, y se evidenció que el Estado no tenía la capacidad para responder punto por punto a todas las demandas requeridas. Cf. Luhmann, 1973. Teoría política en el Estado de Bienestar, Alianza Universidad, Madrid.

generación de conocimiento que realizan las entidades académicas de ciencias sociales del país, si es que aquéllas constituyen un argumento constante que subyace a planteamientos de investigación de temáticas muy variadas?

En primer lugar, se ha explicado que la escasa importancia que se le concede a la investigación que se realiza en ciencias sociales en Guatemala, determina que los temas que se trabajan sean los que se encuentran en las llamadas tendencias, las cuales constituyen líneas de investigación o temas definidos como relevantes para la realidad nacional o que se constituyen de interés para agencias de cooperación internacional. En segundo lugar, son prácticamente inexistentes las iniciativas de investigación individuales o institucionales que enfatizan en la acción del Estado, por considerar que el estudio de la burocracia estatal es un tema irrelevante, frente al estudio de temas relacionados con el sistema político y el sistema de partidos; en tercer lugar, se ha señalado que no existe una agenda académica alternativa, ya que son escasas las pautas y propuestas docentes que demanden la producción académica sobre otros temas que no pertenezcan a las llamadas tendencias de investigación; y, en cuarto lugar, que existe poca investigación en cuanto a metodologías que puedan utilizarse para explicar a Guatemala desde un contexto y características propias. Evidenciando estos aspectos que son pocos los casos en los que se ha visibilizado la importancia de vincular la investigación realizada en el país, con la docencia y el análisis de políticas públicas.

investigación, gestión y generación de conocimiento

En la actualidad, la situación en que se encuentra la investigación en los principales centros dedicados a ello, es la siguiente.

El Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales27 _{, IIES de la Universidad}

de San Carlos de Guatemala, USAC, publica trimestralmente la Revista Economía y un boletín de Economía, mes con mes, dedicado a la lectura de la coyuntura. En años recientes, la producción de dicho instituto, ha abordado temas referidos a política tributaria, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, análisis del

presupuesto del Estado, Pro-reforma, entre otros. Su investigación está enfocada en la política económica, aunque también hace alusión a temas sociales y políticos. Sin embargo, son pocos los trabajos en los que se le concede especial interés al estudio de las políticas, y ellos abordan sobre todo el tema de las políticas sociales. El Centro de Estudios Urbanos y Regionales, CEUR, de la USAC, cuenta con 3 áreas28 _{de trabajo, entre las cuales se encuentra la de políticas territoriales, dentro}

de la cual se plantea el análisis de “las características y el papel de los elementos jurídicos, políticos e ideológicos, cuyas manifestaciones inciden de alguna manera en los procesos de la organización del espacio”. CEUR edita Boletines, Documentos para la historia, Libros, Cuadernos. Actualmente realiza la publicación de la Serie: El Proceso de Urbanización en Guatemala 1944-2002, integrada por seis volúmenes. Su producción que hace referencia a políticas públicas ha partido de una visión jurídica, es decir, referida a los planes de desarrollo y a las leyes sobre vivienda, por ejemplo, prestación de servicios, crecimiento y expansión de la Ciudad de Guatemala, descentralización, entre otros. Como aspectos técnicos de la planificación de la ciudad, y relacionándolos con los modelos de desarrollo planteados para el país. Como ya se mencionó, hace énfasis en las políticas reglamentarias, aunque sin estar definidas éstas como tales.

El Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales, IIPS, de la USAC,- que, actualmente se está reestructurando-, edita una serie de Cuadernos de Historia de la Filosofía, un Boletín mensual, que realiza análisis de coyuntura, y la Revista Política y Sociedad, que es una publicación de carácter anual. En dicha revista, se publican artículos y ensayos, informes de coyuntura, ensayos de estudiantes (Yo opino) y documentos de interés. Se trata de una revista temática que propone un tema general, a partir del cual los autores elaboran sus propuestas. En los últimos años, las revistas se han enfocado al estudio de temas como acuerdos de paz, violencia, seguridad ciudadana, y esta última, está dedicada al estudio de la crisis del neoliberalismo. Su abordaje de las políticas ha sido desde las políticas sociales, aunque son pocos los documentos referidos directamente a éstas.

Además de hacer referencia a la investigación que se realiza en la única universidad estatal del país, revisamos la producción en ciencias sociales que realizan universidades privadas, y entre ellas, se seleccionó a dos, de las que tienen más

tiempo de estar desarrollando esa labor: la Universidad Rafael Landivar y la Universidad Francisco Marroquín.

El Instituto de Investigaciones y Gerencia Política, INGEP, de la Universidad Rafael Landivar, URL, cuenta con un Área de Estudios Socio Políticos, y un Área de Formación29_{. Publica Libros y Textos de apoyo a la formación. Tiene entre}

sus líneas de investigación Reforma del Estado y políticas públicas, aunque no haya publicado hasta el momento que se realizó la consulta, ningún documento especifico sobre las mismas.

El Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, IDIES, de la URL, incluye el tema de políticas públicas en dos de sus programas: desarrollo territorial rural30 _{y migraciones}31 _{; y cuenta con un programa dedicado al estudio de}

políticas sociales, el cual “diseña propuestas de investigación y consultorías que contribuyen al fortalecimiento institucional a nivel de gobierno local y central desde un enfoque técnico”32_{. Tiene como eje principal la política social: que}

incluye, aquellas iniciativas que buscan la reducción de la pobreza, desempleo, desigualdades económicas, inclusión social. Estas actividades se enfocan en grupos vulnerables del país. Realizan publicaciones aunque su trabajo se enfoca también en la realización de seminarios, foros y talleres. Su manera de abordar las políticas se ve más en función del trabajo de carácter técnico: formulación, implementación, seguimiento, pero no hace énfasis en aspectos macro ni en su teorización.

El Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, EPRI, de la Universidad Francisco Marroquín, UFM, publica trimestralmente la RePRI, Revista de Política y Relaciones Internacionales, en la cual se publican artículos

29. Al cual pertenecen la Escuela Centroamericana de Formación Política, y el programa de Liderazgo Joven para una Democracia en Construcción.

30. Políticas públicas que promuevan el crecimiento económico y social desde lo local, así como la promoción de procesos de descentralización económica y política efectivos.

sobre diversos temas. De los 13 números de la revista que se encuentran en versión electrónica, el tema de políticas públicas aparece referido a política económica de Guatemala frente a la economía mundial y la globalización, mientras que el tema de políticas sociales se aborda, pero referido a otros países, sobre todo del cono sur.

El Centro para el Análisis de las Decisiones Públicas, CADEP, es un centro de investigación autónomo, asociado al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, EPRI, de la Universidad Francisco Marroquín. Utiliza como marco de análisis la Teoría del Análisis de la Decisiones Públicas, la cual se apoya en herramientas de las ciencias económicas para interpretar lo que ocurre en el terreno político. De acuerdo a su página33_{, “este enfoque hace un diagnóstico}

desapasionado, con base en una cuidadosa observación de las acciones de los distintos actores políticos, en un contexto democrático y participativo... (…) es el estudio del fracaso del gobierno en alcanzar el ideal de eficiencia económica”. No cuenta con publicaciones, pero trabaja con Seminarios y talleres en los que se promueve la discusión en torno a las políticas gubernamentales, la legislación nacional y las instituciones políticas del país. El trabajo de dicho Centro, expresa una clara orientación ideológica, y aunque genera discusión en torno de las políticas públicas, promueve a éstas como decisiones que competen meramente al Estado, visualizado desde una lógica empresarial, reafirma el rechazo al estudio y consideración de la burocracia estatal y hacia la institucionalidad pública.

Entre los centros de investigación que cuentan con el reconocimiento académico en el país y que realizan investigación en Ciencias Sociales, se revisó la producción de la Asociación para el Avance de las Ciencias Sociales, AVANCSO, y de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO.

AVANCSO cuenta con tres áreas de estudio: Campesinado, Imaginarios Sociales e Historia Local. Produce Cuadernos de Investigación, Textos para el Debate y realiza Publicaciones de Autores Invitados. En su mayoría, las investigaciones se dedican a los temas de pueblos indígenas, multiculturalidad, acceso a la tierra, efectos del conflicto armado interno, sobrevivencia campesina y dinámica rural. Las referencias sobre políticas están relacionadas con las políticas sociales, de

carácter redistributivo, las políticas reglamentarias y las políticas institucionales, aunque no se les identifique como tales.

Por su parte, FLACSO cuenta con nueve áreas de trabajo: Estudios de educación; Estudios de pobreza; Estudios sociopolíticos; Movimientos sociales; Estudios de Género; Población, ambiente y desarrollo rural; Memoria Histórica; Postgrado centroamericano en ciencias sociales y Estudios interétnicos. En la última década, su trabajo de investigación se ha dirigido a temas como educación, movimientos sociales, estudios sobre la democracia en Guatemala, reforma del Estado, memoria histórica, estudios electorales, pobreza, género, entre otros. Su producción es amplia y hace referencia a distintos tipos de políticas, aunque a excepción de la investigación de Adrián Zapata, no se encontró hasta el momento, otras publicaciones en las que se conceptualice y se parta exclusivamente del estudio de las políticas públicas. Una de sus líneas de investigación dentro del Postgrado Centroamericano es Estado y políticas públicas, lo cual implica que los estudiantes del programa de Maestría pueden realizar trabajos de tesis sobre dicha temática, aunque para fines de este trabajo, no se presenta información sobre la manera de abordar las políticas públicas en dicho programa, por tratarse de una línea de trabajo recientemente considerada.

docencia y programas de estudio

Roth expresa que las ciencias relacionadas con el estudio del Estado, se enfocaron en la realización de estudios de carácter específico acerca de la burocracia y descuidaron la importancia de considerar el estudio de los procesos de decisión. Además, señala que los primeros libros escritos en América Latina sobre políticas públicas empiezan a publicarse a principios de los años 90`s, situación que evidencia que su inclusión en las agendas académicas es reciente.

La explicación dada por Roth acerca de este retraso, es la tardía constitución de la ciencia política como disciplina autónoma alrededor de programas de formación universitaria. El autor cita el caso de su natal Colombia, en donde la Escuela Superior de Administración Pública introduce el análisis de políticas públicas en sus postgrados, a finales de los años ochenta. Mientras que los programas de

Refiriéndonos a ejemplos de Guatemala, se puede mencionar que la institucionalización de la sociología y de la ciencia política como disciplinas, ha sido reciente. Aunque dichas carreras iniciaron en los años 70´s34 _{su proceso de}

institucionalización ha sido lento, probablemente por la escasa importancia que se le concede a ese tipo de ciencias, frente a las ciencias duras, además del estigma generado durante el conflicto armado interno respecto de quienes se dedicaban al estudio de dichas disciplinas.

El estudio de las políticas públicas ha sido un contenido que ha estado presente en los programas de estudio de pregrado35 _{de la Escuela de Ciencia Política de la}

Universidad de San Carlos -para citar un ejemplo-, aunque su presencia es mínima. En el pensum de Licenciatura en Sociología éstas no se han considerado, ya que sólo se hace alusión a ellas en el curso de Administración Pública de Guatemala, 3er semestre, del pensum introductorio. En otros cursos, de manera tangencial se hará referencia a la presencia o ausencia de políticas públicas, cuando se realiza el análisis de un tema en particular, pero el debate no se centra en las políticas. Aunque se alude a su dimensión procedimental y de funcionamiento. Es finalmente en el 9º Semestre que se tiene el curso de Planificación y Proyectos de Desarrollo, en el cual se estudian las políticas sociales en un marco integral de las políticas públicas.

De esa cuenta, aunque se identifica que las políticas públicas importan no se plantea la necesidad de establecer una conceptualización al respecto. Asimismo, considerando el énfasis y desarrollo que la sociología política ha tenido en la Escuela de Ciencia Política de la USAC, es fundamental considerar la inclusión del estudio de las políticas como parte del abordaje del diseño institucional del Estado, de las formas de gobierno y sistemas políticos, así como en el análisis de formas de organización y de movilización social, la percepción ciudadana acerca de la gestión pública y del ejercicio mismo de la ciudadanía.

34. La Licenciatura en Ciencia Política comienza a impartirse en 1973 en la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos, mientras que la Licenciatura en Sociología inicia hasta 1978. Existen ambas carreras en otras universidades: Licenciatura en Sociología, en la Universidad del Valle y la Licenciatura en Ciencias Políticas, en las universidades Rafael Landívar y Francisco Marroquín.

35. Durante el presente año, se inicio un proceso de revisión y actualización curricular, en el cual se está planteando la modificación de contenidos de las tres carreras impartidas en la Escuela de Ciencia Política, a fin de adecuarlos a las necesidades académicas y laborales: Ciencia Política, Sociología y Relaciones Internacionales. Coyuntura que favorece la introducción de nuevos contenidos. De ahí la necesidad de proponer en este momento, la inclusión del análisis de políticas públicas.

Para la Licenciatura en Ciencia Política, los contenidos están inmersos en cursos que explican a la administración pública como el aparato que se encarga de ejecutar las decisiones de gobierno aunque no se hace énfasis en el análisis de políticas públicas. Se tiene el curso Administración Pública de Guatemala, del tercer semestre, y existen dentro de esta licenciatura dos cursos sobre políticas económicas en los que se hace alusión al término política. En el curso de Administración y Gestión Pública en Guatemala, de acuerdo a los contenidos mínimos, se estudian las políticas referidas a la prestación de servicios que el Estado debe realizar. Al igual que la licenciatura en Sociología, en el 9º Semestre de Ciencia Política, se imparte el curso de Planificación y Proyectos de Desarrollo, el cual estudia a las políticas públicas relacionadas con la formulación de programas y proyectos de carácter social.

De esa cuenta, el conocimiento que se tiene de las políticas públicas en una disciplina que se enfoca específicamente en el estudio del Estado, del Gobierno y del sistema político en su conjunto, es poco y se hace necesario incluir el análisis de las políticas públicas en los contenidos de diversos cursos, con la finalidad de fortalecer dicha formación.

En relación con la inclusión de las políticas públicas en postgrado, se consideraron dos programas: la Maestría en Administración Pública que imparte el Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-, desde 1980, y la Maestría en Políticas Públicas del Departamento de Postgrados de la Universidad Rafael Landívar, impartida desde el año 2000.

La Maestría en Administración Pública del INAP, constituye un programa de postgrado dirigido a servidores públicos de nivel técnico profesional36_{. Es una}

maestría reconocida dentro de la administración pública y que ha graduado a varias cohortes. Tiene como antecedente, el Curso Superior de Administración Pública, impartido desde los 70’s cuando el INAP era lo que se llamó el Instituto Nacional para el Desarrollo –INAD-. Se trata de una maestría impartida por el ente del Estado encargado de formar y capacitar a los servidores públicos.