La cobertura de la seguridad social en México, particularmente entre los grupo más vulnerables es insuficiente. Solamente el 27 por ciento de los adultos mayores perciben un ingreso proveniente de una pensión o jubilación mientras que la cobertura entre la población en el quintil más pobre es prácticamente nula. Los programas sociales de transferencias dirigidas a adultos mayores incluyendo el componente del mismo nombre de Oportunidades, el programa 70 y más a nivel federal, y la pensión alimentaria en el DF cubren un vacío importante en la política pública. Sin embargo, éstos representan soluciones fragmentadas, descoordinadas, incompletas e inconsistentes a un problema creciente a la luz del envejecimiento de la población y de la incapacidad del sistema de seguridad social de garantizar un ingreso a los individuos al final de su vida productiva.
A nivel nacional, algunos adultos mayores reciben transferencias públicas de distintos montos dependiendo exclusivamente de su lugar de residencia y no de su acceso a la seguridad social o condición de pobreza. La misma pareja de adultos mayores viviendo solos, y sin importar si cuentan con una pensión, podría recibir mensualmente transferencias de programas de adulto mayor equivalentes a $1.000 si vive en una localidad con menos de 30 mil habitantes, o $1.644 pesos si es residente del DF. Esto representa el 71 y 87 por ciento de las líneas de pobreza extrema rural y urbana respectivamente. Si la pareja de adultos mayores viviera en una zona urbana diferente al DF con cobertura de Oportunidades y fueran elegibles recibiría $975 –es decir 51 por ciento de la línea de pobreza extrema urbana–. Aunque pareciera no haber duplicidad sistemática de beneficios de los distintos programas, uno de cada tres adultos mayores no recibe una pensión, se encuentra en los cuatro deciles más bajos de ingreso y tampoco es beneficiario de un programa de adulto mayor.
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Igualmente preocupante resulta la situación de las mujeres que no reciben una pensión –probablemente por el hecho de haber trabajado en el cuidado de sus hijos y del hogar fuera de la economía formal–, y que tampoco son beneficiarias de algún programa dirigido a la población adulta mayor.
Además de la creación de programas especiales dirigidos a la población adulta mayor, algunos autores han analizado distintas alternativas de política pública para transitar del esquema polarizado de seguridad social vigente a un sistema de protección social universal. Una de las alternativas propuestas es una pensión básica universal definida con base en la línea de pobreza absoluta alimentaria cuyo costo máximo oscilaría entre el 0,5 y el 0,8 por ciento del PIB, dependiendo de la tasa de crecimiento económico (Scott 2005). El costo fiscal se estima alrededor del 0,2 por ciento del PIB –la mitad del presupuesto actual de Oportunidades– considerando ahorros en los compromisos de los sistemas de jubilaciones existentes. Sin embargo, existe disenso sobre las estimaciones del costo y su viabilidad fiscal (Azuara, 2005).
Del análisis de cobertura e incidencia realizado se desprenden algunas conclusiones útiles en esta discusión, que son preliminares ya que deben complementarse con evaluaciones de impacto y análisis de costos. Primero, la universalidad de las transferencias en zonas rurales ha logrado una incidencia progresiva dada la distribución de los adultos mayores entre los quintiles de ingreso a nivel nacional. Sin embargo, es necesario avanzar más en su cobertura para acercarse al 100 por ciento, particularmente entre la población más pobre.
Segundo, una estrategia basada en la focalización hacia los adultos mayores en pobreza en zonas urbanas parece ser al menos un buen comienzo en el camino a la universalidad de la seguridad social. Sin embargo, actualmente la cobertura de esta población es baja por lo que es necesario analizar las posibles causas, incluyendo la efectividad del mecanismo de selectividad para minimizar errores de exclusión de la población de adultos mayores; y la consistencia entre la disponibilidad presupuestal y la dimensión de la población objetivo. Además, la cobertura de las transferencias dirigidas a adultos mayores no debe estar sujeta a la oferta de servicios de salud o educación, como ocurre con las transferencias de Oportunidades. Es importante recordar también el objetivo para el cual el programa Oportunidades fue creado y evitar agregar componentes con objetivos distintos que generen inconsistencias internas y comprometan su efectividad.
Tercero, desde la perspectiva de la economía política es necesario analizar empíricamente las intervenciones universales y selectivas dirigidas a la población adulta mayor, ya que a partir de la literatura teórica no es posible determinar la direccionalidad de los efectos. Un aspecto importante a considerar es que la efectividad y objetividad del mecanismo de selectividad y la escala de operación de los programas influirán en su carácter de gasto público destinado a bienes públicos o privados.
Finalmente, más allá de la discusión sobre universalidad o selectividad, es fundamental la congruencia en la política pública a nivel nacional en montos, cobertura y edad, siendo fiscalmente realistas. Aunque los programas sociales dirigidos a la población adulta mayor han contribuido a cubrir la insuficiencia de la seguridad social, más del 40 por ciento de las personas de 70 años y más no gozan de la seguridad de un ingreso proveniente de una pensión o jubilación o de un programa social, mientras que se presentan algunas duplicidades en alrededor del 10 por ciento de los casos. El status quo no es óptimo y aún está lejos de cumplir el objetivo de contar con seguridad social universal. La solución debe estar, idealmente, integrada a un sistema de seguridad social nacional y no como un conjunto ad hoc de programas sociales administrados por distintos niveles de gobierno que carecen de una visión global nacional de la situación. Es necesario analizar también la edad a la cual debería de iniciarse la cobertura de la seguridad social ya que actualmente hay una brecha entre la edad de retiro y la edad mínima considerada en los programas de adulto mayor.
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48 GRÁFICO A.1
DISTRIBUCIÓN DE LOS ADULTOS MAYORES ENTRE QUINTILES POBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CÁPITA EXCLUYENDO TRANSFERENCIAS DE ADULTO MAYOR
(En porcentajes)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la ENIGH 2008.
CUADRO A.1
CRITERIOS PARA MEDIR COBERTURA
Cobertura de programas de adulto mayor Ingreso mayor a cero en la categoría de transferencias de programas de adulto mayor.
Cobertura de Oportunidades Ingreso mayor a cero en la categoría de transferencias de Oportunidades.
Cobertura de jubilaciones Ingreso mayor a cero en la categoría de transferencias por pensiones / jubilaciones.
Contribución a seguridad social ¿Alguna vez ha contribuido o cotizado a alguna institución de seguridad social?
Fuente: Definiciones propias sobre la base de la ENIGH 2008.
Nacional Rural Urbano DF 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
GRÁFICO A.2
INCIDENCIA DE LAS TRANSFERENCIAS DE PROGRAMAS DE ADULTO MAYOR POR QUINTILES POBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CÁPITAa
(En porcentajes del PIB)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansión. a
Los quintiles del DF corresponden a esa entidad.
CUADRO A.2
CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN ADULTA MAYOR (70+ AÑOS) QUE NO RECIBE TRANSFERENCIAS DE JUBILACIONES, OPORTUNIDADES O PROGRAMAS DE ADULTO MAYOR
Edad 77,3
Tamaño del hogar 3,8
Número de adultos mayores en el hogar 1,4
Número de niños (14 años o menos) 0,5
Jefes del hogar 53,9%
Mujeres 60,0%
Hablantes de lengua indígena 11,9%
Cotizan en institución de seguridad social 15,5%
Afiliados al Seguro Popular 15,2%
Residentes en localidades <2.499 14,5% Residentes en localidades 2.500-14.999 10,0% Residentes en localidades >15.000 75,5% Distribución entre quintiles de población
I 15,9%
II 18,9%
III 21,6%
IV 22,1%
V 21,5%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansión.
Programa de 70 y más en localidades de hasta 15,000 habitantes 27% 29% 23% 15% 5% Pensión alimentaria DF 7% 17% 20% 25% 31% Oportunidades (nacional) 31% 33% 22% 11% 2%
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V 35 30 25 20 15 10 5 0
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50 CUADRO A.3
COMPOSICIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES CON ADULTOS MAYORES (70+ AÑOS) QUE NO RECIBE JUBILACIONES, NI TRANSFERENCIAS DE PROGRAMAS
DE ADULTO MAYOR U OPORTUNIDADES a (En porcentajes)
Todos Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Ingreso neto total per cápita $3 309 $565 $1 154 $1 793 $2 855 $9 363
Ingreso laboral 50,1 38,9 47,0 54,1 56,5 51,1
Ing. por jubilaciones y pensiones 2,1 0,8 1,2 1,7 2,7 3,7
Ingreso por negocios propios 13,7 14,8 12,8 13,5 11,6 16,0
Ingreso por renta de propiedad 3,2 0,4 1,5 1,2 2,4 10,0
Ingreso por transferencias 13,4 18,2 16,3 12,5 11,5 10,1
Oportunidades b 0,9 4,2 1,0 0,2 0,0 0,0
Remesas 2,5 2,4 3,4 2,7 2,7 1,4
Donativos de otros hogares 8,3 7,9 10,2 8,5 7,3 7,9
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansión. a
Se excluyeron a los hogares (16%) donde hay más de un adulto mayor y al menos uno sí recibe pensión o transferencia de programas de adulto mayor.
Números publicados
Un listado completo así como los archivos pdf están disponibles en www.cepal.org/publicaciones
161. Gloria M. Rubio y Francisco Garfias, “Análisis comparativo sobre los programas para adultos mayores en México”, (LC/L.3221-P), Número de venta: S.10.II.G..30, (US$10.00), 2010.
160. Isabel Román, “Sustentabilidad de los programas de transferencias condicionadas: la experiencia del Instituto Mixto de Ayuda Social y “Avancemos” en Costa Rica”, (LC/L.3209-P), Número de venta: S.10.II.G.23, (US$10.00), 2010.
159. Laura Pautassi, Carla Zibecchi, “La provisión de cuidado y la superación de la pobreza infantil. Programas de transferencias condicionadas en Argentina y el papel de las organizaciones sociales y comunitarias”, (LC/L.3198-P), Número de venta: S.10.II.G.10, (US$10.00), 2010.
158. Rodrigo Martínez y María Paz Collinao (Editores), “El Gasto Social en El Salvador, Paraguay y Perú”, (LC/L.3196-P), Número de venta: S.10.II.G.12, (US$10.00), 2010.
157. Rosalía Cortés, Caudia Giacometti, “Políticas de educación su impacto sobre la superación e la pobreza infantil”, (LC/L.3194- P), Número de venta: S.10.II.G.07, (US$10.00), 2010.
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pública”, (LC/L.3100-P), Número de venta: S.09.II.G.82, (US$10.00), 2009.
• El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: [email protected].
Serie
políticas sociales
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Código postal, ciudad, país:...