La Comisión considera que la reforma del IBI debe pasar por el reconocimiento de la importancia capital que tiene este recurso en la Hacienda Local. Por ello, se propone un avance en la participación de los Municipios en la configuración
del impuesto con un mayor margen de decisión en la determinación de sus elementos principales, y una más adecuada implicación en instituciones tan relevantes para su aplicación como el Catastro.
La Comisión aconseja una revisión del método de determinación y valoración de los inmuebles que tenga como referencia el valor de mercado, para las distintas categorías de bienes inmuebles.
La Comisión recomienda la aprobación de una Ley General de Valoraciones como Ley marco que fije una unidad de criterio, de modo que la determinación del valor de los bienes inmuebles sea equivalente en los distintos tributos del ámbito estatal, autonómico y local.
Se considera necesario ampliar la horquilla de los tipos de gravamen actualmente vigentes, con objeto de dar una mayor autonomía a los Ayuntamientos y asimismo advierte la necesidad de adecuar aquéllos al modelo de determinación de la base imponible que se establezca si se optara por valores de referencia a mercado.
De igual modo, se plantea la posibilidad de exigir un recargo en el IBI sobre aquellos bienes inmuebles directamente beneficiados por el establecimiento de Áreas de Promoción Económica Urbana, a fin de que se obtenga la financiación necesaria para el desarrollo material de las mismas; y de que las externalidades derivadas del establecimiento de un BICE en un determinado territorio se vean compensadas con la tributación por este concepto a nivel provincial.
En materia de gestión, se propone avanzar en la integración de la gestión tributaria y la gestión catastral, con la finalidad de reducir la litigiosidad en este ámbito y conferir una mayor seguridad jurídica en el ejercicio de los derechos de los contribuyentes.
III.1.2 IMPUESTO SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS
III.1.2.1 Situación actual
94. El IAE ha sido uno de los impuestos locales de excepcional relevancia desde su implantación a través de la TRLRHL, tanto por su carácter obligatorio como por la capacidad recaudatoria que aportó al sistema al eliminar con su implantación a cinco impuestos como fueron la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, la Licencia Fiscal de Actividades Profesionales y Artísticas, el Impuesto sobre Radicación, el Impuesto Municipal sobre la Publicidad y una gran parte del ámbito objetivo del Impuesto sobre los Gastos Suntuarios.
95. No obstante, el IAE ha sido objeto de fuertes críticas desde su implantación en 1988. Entre ellas se destaca su anacrónica estructura, el distanciamiento de la carga fiscal respecto a la efectiva capacidad económica del contribuyente, su exigencia sin habitualidad ni ánimo de lucro, , su falta de neutralidad y elasticidad, y, en resumen, su alejamiento de un impuesto moderno basado en criterios de eficiencia y capacidad de pago. Sin embargo, la imposición sobre actividades económicas no resulta una excepción en el ámbito de la fiscalidad internacional ya que existen figuras similares en la Europa continental, como muestra el reciente informe que el Fondo Monetario Internacional ha aportado a esta Comisión.
96. El régimen jurídico previsto en el texto original de la TRLRHL ha sufrido notables modificaciones desde su publicación, por diversas razones. Entre ellas, y como más relevante, la ley 51/2002, de 27 de diciembre que supuso la exclusión en el IAE de los pequeños y medianos empresarios y de los profesionales, de forma que a partir del período impositivo 2003 quedaron exentos más de 2 millones de sujetos pasivos, que representaban en torno al 90% del total.
97. La reforma del IAE se llevó a cabo con el visto bueno de las corporaciones locales a las que se les garantizó una compensación por la insuficiencia financiera generada. Esta compensación en favor de Ayuntamientos y Diputaciones provinciales, se calculó a partir de las matrículas entre los años 2000 y 2003, sin tener en cuenta las modificaciones posteriores a 1999, pero adoleció de graves problemas en su cálculo y proyección temporal. 98. En consecuencia, la importancia del IAE ha disminuido notablemente. Primero, por el vaciado de sujetos pasivos que se ha realizado al amparo de factores muy diversos, y sin basarse en un concepto único relacionado con la capacidad económica, lo que ha dado origen a una importante pérdida recaudatoria que no se ha visto subsanada del todo mediante el régimen de compensaciones previsto en la DA 10ª de la Ley 51/200. En segundo lugar, con la supresión parcial de una parte de la potestad que, en general, el TRLRHL confiere a los Ayuntamientos para que, en cumplimiento de los dictados
constitucionales sobre autonomía y suficiencia financiera, pudieran modular las cuotas municipales mediante la aplicación de coeficientes.
99. El impuesto, en su versión actual, difícilmente concuerda con el principio de no-discriminación o de igualdad, porque no cabe eximir de la obligación tributaria a las personas físicas y exigirlo a los contribuyentes sólo personas jurídicas, con independencia de su capacidad económica. Se adapta de forma deficiente a los principios tributarios rectores de un sistema fiscal moderno como son los de generalidad, capacidad económica, equidad y progresividad; no atiende al principio de neutralidad económica y de los demás fundamentos de carácter económico y técnico, generando distorsiones económicas de cierta envergadura, que alteran decisiones fundamentales sobre la ubicación y organización de las actividades económicas.
100. Sigue siendo un impuesto indiciario, carece de base imponible y tipo de gravamen, las cuotas tributarias, en su mayoría fijas, siguen derivándose de las Tarifas, al igual que para determinar su cuantía se sirve de escasos elementos tributarios, en el mejor de los casos de dos módulos más la superficie. La dependencia que se pretende que guarden las cuotas derivadas de la aplicación de las Tarifas respecto al beneficio medio presunto de la actividad, es ciertamente imposible, pues éste es una variable macroeconómica que depende de múltiples elementos de difícil cuantificación.
101. Los importantes cambios producidos en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales no han sido correctamente derivados a todo su ámbito y dimensión, por lo que se producen graves errores técnicos y de redacción. Conviene destacar, en cuanto a las dos Instrucciones y demás normas reglamentarias, las disfunciones, contradicciones e incoherencias, que exigen su rápida corrección y mejora para conciliarlas con el resto de la normativa tributaria.
102. Hay que señalar que la caracterización del IAE como figura censal se ha ido diluyendo en los últimos años, como consecuencia del desarrollo por parte de la Agencia Tributaria de censos específicos de empresarios, profesionales y contribuyentes en general, al margen de IAE. No obstante, la Comisión considera fundamental potenciar la función censal del IAE, como competencia municipal propia, para la más eficiente aplicación de otros tributos locales, particularmente algunas tasas municipales.
103. A pesar de los defectos estructurales que muestra el tributo, el IAE es un impuesto que incorpora un índice de capacidad económica complementario, que junto con la imposición sobre los vehículos, permite a la Hacienda local española contar con un modelo de financiación local de tipo continental, en vez de la fiscalidad municipal exclusiva sobre los inmuebles más propia de los países anglosajones. Permite aplicar el principio del beneficio en relación a los especiales gastos que el ejercicio de las actividades económicas producen en el ámbito local. Se trata de un impuesto de gran visibilidad, que aporta corresponsabilidad fiscal frente a otras fórmulas de recargo en otros tributos y/o
participaciones en ingresos de otras Administraciones Pública. Se configura como un complemento de la fiscalidad que recae sobre las actividades económicas en los impuestos personales sobre la renta: IRPF, IS o IRNR. Asimismo, se configura como un medio útil y complementario de otros registros para conservar y actualizar el censo de actividades económicas, de suma importancia para su gestión y la de otros tributos.
III.1.2.2 Planteamientos de reforma
104. En un primer planteamiento sobre las posibles actuaciones a realizar como vías de solución, cabría plantear tres escenarios alternativos: i) dar continuidad al IAE, ii) suprimir cualquier imposición sobre la actividad económica adoptando otras medidas fiscales compensatorias, iii) reformular la imposición sobre actividades económicas, creando un impuesto de nueva planta en línea con cierta experiencia internacional. Todos ellos han sido valorados y la Comisión se decanta por la primera de las opciones.
105. Se propone actualizar el IAE resolviendo los problemas estructurales manifestados en su aplicación, por entencer que es la opción más adecuada, por ser la más factible en el momento presente, además de ser respetuosa con la tradición de la Hacienda Local española y el principio de autonomía local. 106. Como consecuencia de lo anteriormente mencionado, deberían modificarse elementos sustantivos de la regulación del impuesto, así como otros relacionados con la gestión del mismo.
107. En relación con el hecho imponible, se debería exigir la habitualidad y el ánimo de lucro.
108. Respecto al sujeto pasivo, se propone incluir a las personas físicas. 109. Para reforzar el carácter recaudatorio, se propone revisar el umbral de exención.
110. Para reforzar el carácter censal, se propone fijar un umbral mínimo de importe neto de cifra de negocio, inferior al umbral de exención, que conlleve la obligación de compartir la información con trascendencia tributaria entre las Administraciones competentes.
111. Para evitar los costes de gestión que a los grandes comercializadores de servicios básicos les supondría darse de alta en todos los Municipios en los que ejercen las actividades citadas y satisfacer cuotas municipales, la Comisión propone la asignación de las actividades de comercialización de servicios básicos de uso generalizado, al por mayor y al por menor, a grupos o epígrafes que contemplan cuotas nacionales.
112. Se debe simplificar el proceso liquidatorio del impuesto. El número de operaciones intermedias para acceder al conocimiento de la deuda tributaria, es elevado e impropio en un impuesto de producto.
113. La Comisión considera que es necesario modificar diversos aspectos que contribuyen a acrecentar la complejidad en la liquidación del impuesto, tales como:
a) La introducción del elemento tributario superficie en casi todas las actividades, cuando en muchas de ellas no es significativo y su cálculo ha de venir separado del de los demás elementos tributarios.
b) La práctica de la reducción general del 5 por 100 del cómputo de la superficie, en compensación a tanto alzado de las zonas destinadas a huecos, ascensores, escaleras, corredores de empresa, etc., cuando podría suprimirse incorporándola en un menor valor por metro cuadrado de la superficie.
c) La aplicación del coeficiente de ponderación del valor del elemento superficie previsto en la Regla 14ª.1.F).e), sobre unos locales sí y otros no.
d) La aplicación por escalas o tramos de los cuadros de valoración del elemento superficie, en vez de hacerlo por módulo único.
e) El uso de muy variados porcentajes de reducción sobre los elementos tributarios y de notas en las secciones, divisiones, agrupaciones, grupos y epígrafes de las Tarifas que conducen a facultades y bonificaciones muy diversas con tratamiento excesivamente discrecional.
f) La aplicación del coeficiente de ponderación del importe neto de la cifra de negocios requiere el conocimiento previo de su cuantía. 114. Sería conveniente actualizar y revisar periódicamente la Instrucción y las Tarifas del Impuesto.
115. Paliar las ineficiencias de la gestión compartida del tributo fomentando la delegación y la colaboración interadministrativa.
116. Clarificar y simplificar el actual régimen de impugnación de los actos de gestión censal y de gestión tributaria, de manera que se evite la indefensión del contribuyente y los índices de litigiosidad que conlleva.