Esta Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos mismo que incorpora la institución de la responsabilidad
255 Iniciativa de Decreto, dictamen de primera lectura, Cámara de Diputados, Año III, No. 17, 29 de abril de 2000, p. 2376.
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patrimonial del Estado señalando los principios y directrices por el que se regirá dicho instituto, asimismo refiere las cuestiones que ha de regular dicha Ley.
La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado se integra de treinta y cinco artículos y dos artículos transitorios y se encuentra dividida en cinco capítulos.
Al primer capítulo se le denominó “Disposiciones Generales” el cual comprende los primeros diez artículos mismos que en términos generales regulan aspectos relacionados con el ámbito de aplicación de la ley; requisitos de los daños y perjuicios que se causen por el Estado para poder ser indemnizados; la fijación del monto presupuestal que habrá de destinarse a cubrir las erogaciones por responsabilidad patrimonial del Estado, así como la obligación de indemnizar las lesiones debidamente probadas. Sin embargo, para poder profundizar en estas cuestiones es necesario comentar los artículos que a nuestro criterio son de importancia para el desarrollo del presente trabajo.
El artículo 1º en su primer párrafo establece el objeto de regulación de la propia ley, así como su ámbito de aplicación al sostener que “La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia”. Asimismo consideramos digno de elogio el hecho de que el legislador en el párrafo segundo del propio artículo se haya preocupado por establecer un concepto de actividad administrativa irregular porque su interpretación puede ocasionar serias confusiones al grado de hacer creer que la responsabilidad patrimonial vuelve a recurrir a la utilización de la “culpa”, principio por el que se rige la responsabilidad civil subjetiva, pues al definir a la actividad administrativa irregular delimita el alcance jurídico de dicha expresión a saber: “para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate”, lo anterior sin tomar en cuenta la conducta del servidor público responsable.
En su artículo 3 la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado nos advierte de los casos en los que el Estado no reconocerá responsabilidad alguna, siendo estos:
- Los casos fortuitos;
- Los casos de fuerza mayor;
- Los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado;
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- Los daños y perjuicios que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y;
- Los daños y perjuicios en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño.
Por otro lado en su artículo 4 de la ley que nos ocupa propone las características que deberán observar los daños y perjuicios ya sean materiales y/o personales y morales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, al exponer que:
- Habrán de ser reales, es decir, no podrán vislumbrarse en una mera suposición de perpetrarse;
- Evaluables en dinero, deberán ser calculables económicamente;
- Individualizados a una sola persona o un determinado grupo de personas y; - Desiguales a lo que pudieran afectar al común de la población.
En el párrafo primero del artículo 5 de dicha Ley a diferencia de otros ordenamientos legales en éste se impone la modalidad de cubrir las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial afectándose los propios presupuestos de las entidades públicas responsables cuya actividad haya ocasionado el daño a reparar, lo anterior a fin de generar en sus servidores públicos una conciencia ética y profesional en el desempeño de sus funciones.
Asimismo el artículo 6 establece un límite presupuestal destinado a cubrir las erogaciones derivadas de responsabilidad patrimonial contemplando al mismo tiempo la aplicabilidad de un control cronológico de las indemnizaciones que se fueren generando en relación a la disponibilidad de recursos para el ejercicio fiscal correspondiente, de tal suerte que su monto se eleve o disminuya de acuerdo al comportamiento de la economía en su conjunto. De acuerdo a lo anterior el artículo 8 establece que las indemnizaciones que superen el monto máximo presupuestado en un ejercicio fiscal determinado serán cubiertas en el siguiente ejercicio fiscal.
El artículo 9 de la Ley que nos ocupa es de suma importancia destacarlo ya que indica en orden de aplicabilidad los ordenamientos legales supletorios de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado cuando esta última no contemple en sus disposiciones un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, señalando al respecto que serán aplicables supletoriamente al caso concreto, en el orden que se indica, los siguientes ordenamientos:
- Ley Federal de Procedimiento Administrativo; - Código Fiscal de la Federación;
- Código Civil Federal y;
- Principios generales del Derecho.
Por otro lado el artículo 10 observa la posibilidad de denunciar ante el Ministerio Público a toda aquella persona malintencionada que trate de aprovecharse de esta institución a fin de obtener
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un lucro con la indemnización que se otorgue por la indebida acreditación de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Así pues el Capítulo II se designa de las indemnizaciones y comprende del artículo 11 al 16 de la misma Ley, bajo el cual se reconoce y regula la función primordialmente reparadora de los daños causados a los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportarlos. Se trata de un régimen que no busca identificar culpables sino restituir o restablecer al particular afectado en su patrimonio, mediante el pago de una indemnización.
El objeto de la relación obligacional surgida de la responsabilidad extracontractual se expresa en una conducta exigible por el acreedor al deudor. Esta exigencia, objeto de la obligación, consiste en la reparación del daño. Quien reclama por tener derecho a ella es un particular llamado sujeto activo, y quien debe tal reparación es el Estado o sujeto pasivo de la relación obligacional.
De acuerdo a lo anterior el artículo 11 señala las bases y modalidades bajo las cuales han de pagarse las indemnizaciones por responsabilidad patrimonial del Estado derivadas de la actividad administrativa irregular, siendo estas las siguientes:
a) Pago en moneda nacional;
b) Pago en especie. La indemnización preferente debe ser la “dineraria”, sin embargo, se prevé que, previo acuerdo con el sujeto activo de la reclamación, pueda ésta ser sustituida por una indemnización en especie;
c) Cuantificación de la indemnización;
d) Actualización de la cantidad a indemnizar;
e) Actualización cuando el pago de indemnización se retrasa;
f) Este punto se refiere a la posibilidad de los entes públicos federales de programar el pago del monto a indemnizar cuando rebase el presupuesto correspondiente, mediante subsecuentes parcialidades de ejercicios fiscales.
El artículo 12 señala que las indemnizaciones consistirán en la reparación integral del daño, así como, el daño personal y moral, sin embargo hay que puntualizar que la propia Ley no establece en ninguno de sus apartados lo que significa la expresión “reparación integral del daño” interpretación que a nuestro criterio podría resultar vaga y ambigua desde el punto de vista doctrinal ya que no se expone un concepto, ni delimita el extremo jurídico que comprende dicha expresión.
El artículo 13 indica los criterios legales a considerar a efecto de calcular el monto a indemnizar por daños y perjuicios materiales.
Asimismo, el artículo 14 expone los criterios legales que resulten de calcular los montos de las indemnizaciones en los casos de daños personales, morales y de muerte.
El artículo 15 faculta al Estado a celebrar contratos de seguro contra la responsabilidad, ante la eventual producción de daños y perjuicios que sean consecuencia de su actividad
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administrativa irregular y la manera en que se aplicará dicho seguro a fin de cubrir el monto a indemnizar.
El artículo 16 establece la existencia de un registro cronológico que será de consulta pública de sentencias firmes que emitan las autoridades administrativas operado por los entes públicos federales responsables donde se anotarán las indemnizaciones debidas por responsabilidad patrimonial.
Con lo anterior, se pretende abatir el empleo de la discrecionalidad en sus resoluciones que afecta la imagen de las autoridades administrativas y jurisdiccionales, puesto que, forzosamente se deberán acreditar ciertos elementos para que una resolución sea formalmente válida.
Al respecto, es conveniente señalar que necesariamente deberá existir una relación de causa- efecto, es decir, deberá acreditarse un vínculo entre las actividades que se lleven a cabo como consecuencia de la prestación de los servicios públicos por parte de la Administración Pública y el daño patrimonial que se cause al particular que no tenga la obligación jurídica de soportarlo, lo cual puede considerarse como el aspecto medular para acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado.
El Capítulo III denominado Del Procedimiento se compone de los artículos 17 al 26 donde su finalidad principal es establecer una mecánica funcional para que el cumplimiento de las resoluciones administrativas que se dicten sea regulado por una normatividad expresa y no se deje al simple arbitrio de quien resuelve. Con relación a las resoluciones o sentencias que se emitan con motivo de los reclamos que prevé la ley deberán contener, entre otros elementos, el relativo a la existencia o no de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida; y, en su caso, la valoración del daño causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Con lo anterior, se pretende abatir el empleo de la discrecionalidad en sus resoluciones que afecta la imagen de las autoridades administrativas y jurisdiccionales, puesto que, forzosamente se deberán acreditar ciertos elementos para que una resolución sea formalmente válida.
Al respecto, es conveniente señalar que necesariamente deberá existir una relación de causa- efecto, es decir, deberá acreditarse un vínculo entre las actividades que se lleven a cabo como consecuencia de la prestación de los servicios públicos por parte de la Administración Pública y el daño patrimonial que se cause al particular que no tenga la obligación jurídica de soportarlo, lo cual puede considerarse como el aspecto medular para acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado.
Así pues tenemos que el artículo 17 establece que los procedimientos de responsabilidad patrimonial del Estado procederán únicamente a instancia de parte agraviada, es decir, sólo se iniciarán mediante la reclamación de la parte interesada. Y en concordancia con lo anterior el artículo 18 señala que dicha reclamación podrá ser presentada por el interesado ante el
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Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en términos de lo establecido por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Asimismo hay que puntualizar que el segundo párrafo del numeral antes citado corre el riesgo de inducir al juzgador a una inexacta interpretación al sostener que “los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular”, pues de su simple lectura pareciera que impone el deber al particular de identificar previamente a los servidores públicos responsables de la afectación patrimonial a fin de admitir a trámite la demanda, situación que de darse en la práctica vulneraría el principio del derecho público de la responsabilidad patrimonial de ser directa, porque implicaría ubicar fehacientemente dentro del aparato gubernamental al o los servidores públicos que participaron activamente en la comisión del daño antijurídico, sin que esto lo exija la misma responsabilidad patrimonial del Estado para su configuración.
El artículo 19 acota el fundamento legal para la substanciación del procedimiento en la vía jurisdiccional para hacer valer la responsabilidad patrimonial, al señalar que dicho procedimiento deberá ajustarse únicamente a lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y el Código Fiscal de la Federación.
Asimismo el artículo 20 arguye que cuando por vía jurisdiccional contencioso-administrativa o por vía administrativa se decrete la nulidad o anulabilidad de actos administrativos; dicha resolución no obsequiará derecho alguno al gobernado, de solicitar indemnización.
El artículo 21 establece los criterios que deberá valorar el particular cuando considere dañado su patrimonio a fin de reclamar la indemnización correspondiente derivada de una actividad administrativa irregular, situación fundamental y que deberá comprobar el gobernado ante el órgano juzgador y/o ente público federal responsable. Dichas exigencias consisten en acreditar fehacientemente, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la actividad administrativa irregular imputable al Estado, ahora bien, cuando en la comisión del daño patrimonial intervengan diversos causantes, donde al menos uno de los responsables sea el Estado, deberá probarse la causalidad única del Estado o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de cada uno de los agentes que hayan intervenido en la producción de la lesión reclamada, a través de la identificación precisa de los hechos que hayan dado lugar al resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que pudiesen atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada.
En concordancia con lo anterior el artículo 22 establece las respectivas cargas probatorias que deberán desahogar en el procedimiento de responsabilidad patrimonial cada una de las partes involucradas en dicha relación obligacional. Es por lo que al reclamante que considere dañado su patrimonio sin que tenga la obligación jurídica de soportarlo, corresponderá probar la responsabilidad del Estado, mientras que por lo que hace a este último corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y
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perjuicios causados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de causas de fuerza mayor, lo anterior a efecto de que el Estado acredite no ser responsable de los actos o hechos que le imputen y que originaron un daño o lesión en el patrimonio del reclamante.
El artículo 23 fundamenta las resoluciones que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las reclamaciones que se hagan valer por responsabilidad patrimonial del Estado. Numeral que prevé el contenido y los aspectos sobre los que versarán dichas resoluciones, siendo estos; el relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Lo anterior es así a fin de evitar que el Órgano Jurisdiccional emita resoluciones vagas y/o ambiguas. Asimismo, en los casos de concurrencia, esto es, cuando existen diversos agentes responsables que conjunta o separadamente ocasionan el daño patrimonial al reclamante -casuística que se encuentra prevista en el Capítulo IV de la presente Ley- también será valorado en las resoluciones que se emitan, así como la correspondiente graduación de la participación de cada uno de los agentes que intervinieron en la producción de la lesión patrimonial.
Ahora bien, en concordancia con el numeral anterior el artículo 24 establece que las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrán impugnarse directamente por vía jurisdiccional ante el mismo tribunal cuando se dé alguna de las siguientes situaciones:
- Se niegue la indemnización;
- El monto de la indemnización no satisfaga al reclamante.
El artículo 25 establece el plazo de prescripción para reclamar las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial del Estado señalándose:
a) Un año, mismo que se computará:
- a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial,
- a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si el daño patrimonial fuese de carácter continuo.
b) Dos años, cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas.
Al respecto de indemnizaciones el artículo 26 prevé la posibilidad de que los entes públicos federales celebren convenios con los reclamantes, a efecto de dar por concluida la controversia, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las partes acuerden.
El Capítulo IV se denomina De la Concurrencia y se compone del artículo 27 al 30, mismo que establece los criterios de imputación que deberán tomar en cuenta las autoridades administrativas o jurisdiccionales para repartir o distribuir la carga indemnizatoria que
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representa la reparación de la lesión patrimonial inflingida a un particular o grupo de particulares, por parte de los coautores del mismo, en los casos de concurrencia en la producción del daño.
La concurrencia de agentes o coautoría puede presentar diversas modalidades. En efecto, ésta puede presentarse entre la Administración Pública y la víctima; entre la Administración y un tercero particular, entre la Administración, la víctima y un tercero particular, y entre dos o más entidades de la propia Administración. Además, dicha concurrencia podría presentarse entre una dependencia y algún organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio o también entre dos entidades paraestatales con personalidad jurídica y patrimonio propio, o cualquier otra variación posible de acuerdo con la organización administrativa vigente, incluidas diferentes combinaciones en cuanto a niveles de gobierno a que se encuentren adscritas tales entidades. La presente Ley ha establecido el criterio de la “solidaridad” como la solución más adecuada para resolver los problemas de concurrencia, no obstante admite ciertas restricciones y matizaciones.
Así el artículo 27 establece respecto a la concurrencia que el pago de la indemnización deberá distribuirse proporcionalmente entre todos los causantes de la lesión patrimonial reclamada, de acuerdo con su respectiva participación. Para los efectos de distribuir equitativamente la carga indemnizatoria, las autoridades administrativas tomarán en cuenta diversos criterios de imputación, mismos que deberán graduarse y aplicarse de acuerdo con cada caso en particular.
El artículo 28 establece que cuando el reclamante participa en la producción del daño patrimonial, cuya reparación solicita, luego entonces, se calculará el monto en relación a dicha participación para ser deducida la parte proporcional de su indemnización total.
El artículo 29 señala que cuando de entre los causantes responsables del daño patrimonial reclamado se imposibilita conocer la exacta proporción participativa de cada uno de ellos en la producción del mismo, se distribuirán la carga indemnizatoria equitativamente entre la concurrencia de agentes, esto es, que se establecerá una responsabilidad solidaria frente al reclamante, distribuyéndose el pago de la indemnización en partes iguales entre todos los