Omitted Variable Bias: Using Grouped Data

Los encargados de atender las acciones del Programa Nacional de Emergencia al nivel de los organismos regionales y locales, según las posibilidades y características de cada región, fueron por lo general los especialistas designados a tiempo parcial o completo por la res- pectiva autoridad. Si bien las directivas que se dieron en el marco del programa de emergencia pusieron especial énfasis en asignar un rol protagónico a las DRE54 y a las UGEL, la concreción de las acciones encomendadas encontraba diversas trabas y posibilidades diferencia- das entre Lima y las otras regiones.

Por un lado, el programa era una iniciativa más entre las muchas que tenía ya el sector y que de una u otra forma recaían sobre los especialistas de los organismos intermedios; adicionalmente, el pro- grama planteaba una serie de actividades, numerosas y variadas, que en tanto no fueran claramente trabajadas y organizadas de manera articulada alrededor de los ejes centrales con quienes debían echarlas a andar, generaban en ellos cierto atosigamiento y confusión. A pesar de ello, en Lima tanto en la Dirección Regional de Lima Metropoli- __________________

53. Sobre la situación y los problemas que enfrentan los organismos intermedios ver en este mismo libro el artículo de Natalia González, Carolina de Belaunde y Mariana Eguren, "El Estado y la burocracia de los organismos intermedios del sector edu- cación: un acercamiento desde los funcionarios".

54. RM N° 0302-2004-ED del 21 /6/2004 aprueba la muestra de instituciones educa- tivas focalizadas y establece en su artículo 2° "la responsabilidad de las Direccio- nes Regionales en e! diseño de un Plan de Emergencia Educativa a nivel regional, acorde con los lineamientos de Política Educativa en e! marco de la Emergencia Educativa y su aplicación prioritaria en la Muestra de Instituciones Educativas aprobadas, que corresponde a su jurisdicción, debiéndose dar inicio a su ejecución a partir de! mes de julio del 2004".

tana (DRELM) como en la UGEL se apreció la buena disposición de la autoridad y de los especialistas encargados, y el esfuerzo por realizar actividades en el marco de la emergencia. Cuando en abril del 2005 visitamos la DRELM se nos informó de la conformación del Comité Regional para la Emergencia Educativa, para lo cual se convocó a un conjunto de instituciones amigas y colaboradoras que pudieran com- prometerse con la tarea; se nos informó también del lanzamiento de un programa de acciones de capacitación realizadas por las universi- dades La Católica y La Cantuta para un grupo de docentes, de la participación en la campaña "Lápiz y Papel" y de la designación de dos especialistas para que se encargaran de organizar, realizar las acciones y hacer el seguimiento a la emergencia.

De igual manera, en la UGEL se había conformado el Consejo Participativo Local (COPALE),55 un comité para la emergencia56 que sirvió de soporte en la campaña "Lápiz y Papel" y una comisión de emergencia al interior de la propia UGEL;57 se había designado a dos especialistas, "encargados de hacer un monitoreo especial y perma- nente de los colegios que eran parte de la muestra focalizada", además de coordinar otras actividades propias de la emergencia, para lo cual _________________

55. El COPALE era uno de los espacios más articulados de la zona y en él participaban diferentes actores locales (alcaldes, colectivos de organizaciones, iglesia, entre otros). Los responsables de la emergencia en la UGEL coordinaron con el COPALE para el lanzamiento de la campaña "Lápiz y Papel". Se formó una comisión especial para coordinar las labores referidas a la campaña y se logró que todos los alcaldes se comprometieran en ello. Las municipalidades se constituyeron en los principa- les lugares de acopio de los materiales donados. Además, en algunos distritos se buscó sumar los esfuerzos de las empresas, la Policía Nacional, las Fuerzas Arma- das, tiendas comerciales, mercados, etc. La UGEL se puso como meta hacer 18 mil paquetes de útiles, dado que eran 18 mil los alumnos de las escuelas focalizadas. Los profesores entrevistados dijeron que podrían recolectar más de lo necesario y que el excedente sería distribuido a escuelas que, a pesar de no estar focalizadas, necesitaban de este apoyo.

56. Integrado por el director de la UGEL, el alcalde de la zona y un representante de la sociedad civil.

57. Integrada por el director, los dos especialistas designados y un especialista por nivel, es decir uno de inicial, otro de primaria y otro de secundaria.

habían sido relevados de sus otras actividades dentro de la Dirección de Gestión Pedagógica. Basándose en las directivas dadas por el minis- terio y procedentes de la DRE, la UGEL había elaborado su Plan de Emergencia, los especialistas estaban bien informados sobre las carac- terísticas del programa, habían participado en la aplicación de una prueba diagnóstica58 y, tomando como referencia la Propuesta Peda- gógica de Comunicación, estaban elaborando un plan de acción fo- calizado en los temas de comunicación integral.

A diferencia de Lima, muchos de los funcionarios que entrevista- mos en Piura y Ayacucho vieron recargadas sus agendas de trabajo con un conjunto adicional de obligaciones que cumplir y sin una orientación clara sobre lo que hubiera podido ser una herramienta articuladora de actividades en favor del mejoramiento de los aprendi- zajes. Entonces, lejos de entusiasmarse por la dación de una medida especial dirigida supuestamente a dar centralidad y atención a la cali- dad educativa, expresaron que la emergencia era una medida política destinada a posicionar mejor al gobierno y ayudarlo a superar un momento difícil, en el que los bajos resultados educativos eran tema de debate público. Así, más que una mística inicial tuvieron la segu- ridad de hallarse frente a una iniciativa orientada a fines extra educa- tivos, lo que podría explicar en parte que el programa y sus acciones no fueran incorporados plenamente al trabajo cotidiano de los orga- nismos intermedios de esas regiones.

Por otro lado, lo encontrado tanto en Ayacucho como en Piura, dio cuenta de la difícil relación existente entre el Estado central y las regiones. Para los funcionarios era claro que la emergencia educativa era una iniciativa pensada desde la capital y que en su estrategia de implementación no había contemplado las débiles capacidades loca- les disponibles en los distintos niveles de gestión descentralizada. La __________________

58. "En septiembre del 2004 la DINEBI aplicó la prueba de diagnóstico en los si- guientes grados: inicial 5 años, primaria 1°, 2° y 3° en los temas de compresión lectora, y secundaria 4° y 5° en los temas de comprensión lectora y producción de textos. Aún no nos han entregado los resultados de estas pruebas" (Entrevista. Lima, abril 2005).

gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional de Piura tenía solo dos personas para ver todo lo relativo a la educación en la región. La UGEL visitada en Ayacucho contaba con pocos especialistas para cubrir las necesidades de las escuelas en un territorio extenso, de difí- cil acceso y con escaso servicio de transporte; los problemas cotidia- nos les resultaban agobiantes, ya que temas como la racionalización de plazas, los contratos, los conflictos con docentes y una serie de trámi- tes burocráticos que debían atender copaban su tiempo y sus fuerzas.

Como dijeron en repetidas ocasiones, la emergencia y sus exigen- cias no guardaban correspondencia con los recursos y el personal de que disponen las DRE y las UGEL, ni con la calendarización anual que elaboran, ni con las dinámicas internas de los organismos interme- dios; en tales condiciones, difícilmente podrían garantizar que las accio- nes del programa se llevaran a cabo contribuyendo efectivamente a mejorar los aprendizajes en las escuelas más pobres.

Las posibilidades de ejecución exitosa del programa también fue- ron afectadas por la lenta y poco fluida comunicación entre el minis- terio y los organismos intermedios, expresada en el hecho de que las normas y directivas tardaron en llegar o, como se ha dicho, se confun- dían en un conjunto de dispositivos con los que también había que cumplir. Esto se complicó con la fragilidad institucional que se vive al interior de las DRE y de las UGEL, donde respondiendo a decisiones de orden político los funcionarios de mayor jerarquía son cambiados constantemente y se debilita el liderazgo claro que demandaba la emer- gencia para su implementación. Por otro lado hay que considerar que un programa como este requería salir de la cotidianeidad, ejecutando acciones nuevas, distintas de las que por rutina se venían usualmente cumpliendo.

Finalmente, el problema de la asignación de recursos constituyó una traba para el éxito del programa. Si bien las directivas que se die- ron especificaban qué acciones tomar, no se asignaron los presupuestos correspondientes, de modo tal que las visitas de monitoreo y la capaci- tación a las instituciones focalizadas del programa fue una tarea casi imposible de realizar. Es conocido que en el caso de las UGEL la falta de recursos dificulta significativamente el cumplimiento de su tarea

primordial, que es el trabajo directo con las instituciones educativas. Sin dinero para reproducir documentos o pagar una movilidad resul- taba imposible informar, promover, capacitar, monitorear. Al respecto, el relato de un especialista de la Dirección Regional de Educación de Piura revela no solamente lo imposible que había sido monitorear el trabajo de las instituciones educativas focalizadas para el Programa Nacional de Emergencia, sino los problemas de gestión y trámites que enrarecen y traban la ejecución: se les asignó una pequeña partida para realizar el monitoreo pero la orden llegó tarde de la sede central de Lima y, por un asunto de plazos vencidos en la ejecución presupuestal, se tuvo que devolver. Según sus propias palabras, "pensamos que la emergencia podría traer consigo algunos recursos, pero Lima nos pa- seaba. La emergencia es como una hemorragia que hay que atender con lo que tenemos". Sin embargo Lima no estuvo exenta del proble- ma de la insuficiencia de recursos:

[…] el ministerio no da recursos, cada UGEL debe hacer por su cuenta lo que puede; falta presupuesto para capacitar; se programa hacer un monitoreo para visitar las escuelas y seguir a los docentes pero eso toma tiempo y se requiere movilidad […] se hacen gastos y no hay cómo cubrirlos. También falta para el mejoramiento de la infraestructura escolar […] no se ha dado ningún presu- puesto especial para hacer arreglos en los colegios focalizados, así que en eso no podemos hacer nada.

Todo lo dicho confirió al programa un carácter marginal y lo que se hizo desde los organismos intermedios que pudimos visitar estuvo en varios casos más cerca de la formalidad burocrática de elaborar la documentación requerida por el organismo central, o de declaracio- nes grandilocuentes sin respaldo de la realidad, que de una dinámica realmente fuerte e innovadora.