Operational recommendations 39 

La nueva LOM, en su Titulo Preliminar, define a los gobiernos locales como las “entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las colectividades” (Artículo I). Adicionalmente, precisa que la finalidad de los gobiernos locales “es representar al vecindario, promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral sostenible y armónico con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país” (Artículo IV).

Sin embargo, de la lectura y análisis de todo el texto de la Ley no aparece una imagen clara del perfil o del modelo de gobierno local que la nueva LOM trata de impulsar. Aún más, la nueva LOM no incluye, como se esperaba, una nueva tipología de municipalidades, más allá de las provinciales y distritales, en respuesta lógica a la enorme heterogeneidad de las realidades locales. Esta ausencia condiciona que una municipalidad distrital con medio millón de habitantes tenga exactamente las mismas competencias y funciones que una municipalidad distrital de 5000 ó 500 habitantes.

Si nos atenemos a los contenidos fundamentales de la Ley, tendríamos una propuesta bastante difusa y confusa de gobierno local en los siguientes aspectos:

a)Si bien considera el enfoque del desarrollo sostenible local como el gran orientador de la gestión municipal, éste se presenta de manera desarticulada a la hora de precisar las atribuciones, competencias y funciones del gobierno local, lo cual trabará la necesaria concurrencia de los procesos sectoriales de desarrollo. En otros términos, se sigue apostando más a una gestión sectorial o tradicional, que a una gestión integradora del desarrollo local. b)En lo relacionado a los aspectos esencialmente políticos, la nueva LOM:

• No avanza en una definición más precisa de los alcances de la autonomía política, económica y administrativa municipal, tan importante en un nuevo Estado que pretende ser descentralizado, moderno y eficiente y para encausar adecuadamente las potencialidades de los territorios locales.

• No reconoce el derecho de fiscalizar al alcalde y al aparato municipal por parte de los regidores que conforman las minorías. De esto depende que exista la posibilidad de una adecuada fiscalización, pues recordemos que nadie se puede fiscalizar a sí mismo.

• No establece nuevas reglas de juego para estimular un mayor nivel de compromiso en los regidores ya que, como se sabe, los roles normativo, fiscalizador y de representación de la ciudadanía por parte de los regidores son aún bastante débiles. Por ejemplo, no se establece la obligación que los regidores presenten planes de trabajo, o que las dietas que les corresponde sean pagadas en base criterios diferentes al de la simple asistencia a sesiones de concejo municipal.

• No pone freno a la reelección indefinida de los alcaldes y regidores, cuando ya es evidente que esa realidad es perniciosa para el municipalismo y para el surgimiento y renovación de liderazgos.

• No ha reconocido la rica experiencia de asociacionismo municipal motivado por corredores económicos, cuencas hidrográficas, circuitos turísticos y otros.

En pocas palabras, los legisladores no han podido o no han querido incorporar en la ley aquellas innovaciones que muchas municipalidades vienen realizando en esta dimensión política. Junto a esto, la nueva LOM se inclina más por el fortalecimiento de las municipalidades distritales en perjuicio de las provinciales, lo cual acentúa la tendencia a la atomización y puede traer, entre otros impactos negativos, el deterioro de la planificación y gestión de las ciudades, tan importantes para el desarrollo de la competitividad y la ampliación del mercado. c)A pesar que se busca una administración municipal gerencial sobre la base de principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior, que se regirá por la legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana (Art. 26), con los que nadie podría estar en desacuerdo, la Ley tan sólo sustituye el nombre de Director Municipal por el de Gerente Municipal (Art.27), lo cual de ninguna manera garantiza una gestión gerencial eficiente.

La precisión de una estructura orgánica administrativa básica tampoco aclara este problema, porque su implementación dependerá de la disponibilidad de recursos. Además, se necesitaría una vigorosa campaña o movimiento nacional de reforma de la administración pública, punto que aún no figura en la agenda de prioridades nacionales.

Tampoco se establece la relación con las impostergables reformas de los sistemas administrativos de contabilidad, presupuesto, adquisición de bienes y servicios, administración de personal y control, entre otros, sin las cuales cualquier intento de gestión pública gerencial en el ámbito local va a quedar frustrado. Sin estos cambios aún tendremos un Estado arcaico e ineficiente, por lo que la modernización y optimización de la gestión gerencial municipal corre el riesgo de convertirse en una mera ilusión.

d)Si bien la LOM recoge con mayor claridad algunos temas que la ley de municipalidades anterior, como el de la promoción del desarrollo económico y la gestión ambiental, sin embargo no supera el enfoque sectorialista que predomina en el sector público y no precisa bien qué acciones o tramos específicos corresponden a las municipalidades distritales, provinciales y a los gobiernos regionales en materias tales como la educación, la salud, la cultura y en algunos aspectos de la gestión ambiental y del desarrollo de las ciudades. La Ley muestra una gran timidez en la asignación de nuevas competencias sobre educación y salud y en la promoción de la igualdad de oportunidades, reproduciendo lo que actualmente existe. Así, se corre el riesgo de que la educación y salud queden excluidas, de hecho, de la reforma descentralista del Estado, desdibujando la imagen del gobierno local que se debe construir.

e)La obligación de acreditar capacidades para la recepción de ciertas competencias, establecida por la LBD, puede convertirse eventualmente en una herramienta de control político en manos del gobierno nacional, si no se logran las necesarias garantías para articular el proceso de descentralización con el desarrollo de capacidades -uno de los ejes principales de todo el proceso. En coherencia con la gradualidad, no debería fijarse la acreditación como requisito previo.

Resumiendo, el modelo de gobierno local que fluye de esta legislación es una mezcla de la municipalidad tradicional prestadora de servicios locales, con la pretensión de introducir una gestión administrativa gerencial que no fortalece adecuadamente su dimensión política, al no recoger las experiencias más avanzadas de democratización de la municipalidad y de participación de la ciudadanía, ni fijar las garantías para el pleno respeto a la autonomía en lo político, lo administrativo y lo económico.

El modelo busca afirmar el protagonismo de las municipalidades distritales, debilitando a las provinciales, mantiene el llamado “alcaldismo”, no introduce novedades en cuanto a la reelección indefinida de alcaldes y regidores y, finalmente, no asegura que los concejos municipales realicen eficientemente su rol de fiscalización, al quedar éste fundamentalmente en manos de los regidores del mismo partido o movimiento político del que procede el Alcalde, hecho agravado por la potestad que se otorga al concejo municipal de “autorizar y atender los pedidos de información de los regidores para efectos de fiscalización” (Art.9, inc. 22).

Todos estos aspectos se configuran en factores limitantes para hacer de cada municipalidad una efectiva promotora del desarrollo sostenible local.