5 Empirical results
6.3 Other hedging methods
Que un parlamento sea «abierto» significa, obviamente, que sus delibera- ciones estén abiertas materialmente al público, lo cual no es tan sencillo en una época en que la seguridad de las figuras públicas es una preocupación cons- tante. Pese a ello, muchos parlamentos han sido capaces de establecer un equi- librio entre apertura y seguridad, de tal forma que se perciba que el parlamento pertenece al pueblo todo y no sólo a los parlamentarios. En varios países, como por ejemplo en Sudáfrica, la Constitución dispone que el público debe tener, en la medida de lo posible, acceso al parlamento.
En la práctica, obviamente, la mayoría de los ciudadanos no podrán visitar personalmente el parlamento. Por ende, el término «deliberaciones abiertas al público» significa que la prensa y demás medios serán «los ojos y los oídos» del público en su conjunto. En la primera parte de este capítulo veremos cómo los parlamentos pueden facilitar la tarea de los periodistas y de los medios de difusión para que éstos informen acerca de sus deliberaciones. Analizaremos temas tales como el acceso, la libertad de información y de expresión y la reglamentación de los medios, todo lo cual puede mejorar la calidad de la información a la ciudadanía.
Informar a los ciudadanos acerca de la labor parlamentaria no es sólo pre- ocupación de los medios independientes, sino responsabilidad de los parla- mentos mismos. En los últimos años, los parlamentos de todas partes del mundo han hecho ingentes esfuerzos para informar y educar al público acerca de sus actividades, y para suscitar su interés y atención. Ha contribuido a ello el rápido desarrollo de nuevas formas de comunicación, tales como Internet, que facilitan asimismo una relación interactiva entre los representantes y los ciudadanos, en lugar de desarrollarse en un solo sentido. Desde este punto de vista, la subdivisión de esta Guía en capítulos que tratan respectivamente la transparencia y la accesibilidad de los parlamentarios, puede parecer algo arti- ficial. Sin embargo, examinar ambos puntos por separado facilita un estudi profundizado. Los ciudadanos no pueden influir en la labor parlamentaria si no están bien informados acerca de ella previamente; tampoco podrá existir sin dicha información una adecuada rendición de cuentas (véase el capítulo 5). Por ende, en la segunda mitad del capítulo examinaremos la acción parlamen- taria encaminada a informar al público y a entrar en contacto con él, y las diversas maneras en que se puede desarrollar.
Facilitar la labor de los periodistas y de los
medios de comunicación que informan acerca
de las labores parlamentarias
Los parlamentos dependen de los periodistas, redactores y presentadores para informar al público acerca de su labor. No obstante, impera una gran des- confianza entre ambas partes. Los periodistas se resienten a veces por las res- tricciones de acceso a las deliberaciones, o por disposiciones legales acerca del desacato y la difamación susceptibles de restringir innecesariamente lo que pueden publicar. Los parlamentarios, por su parte, consideran que los perio- distas son en parte responsables de la poca estima en que los tiene la opinión pública, porque presentan una visión sesgada de su labor. «Los medios tien- den a interesarse sobre todo por deliberaciones agitadas y cuestiones tales como los viajes y los gastos, sin colocarlos en el contexto más amplio de un parlamento que es constructivo y riguroso», comenta el Parlamento irlandés ilustrando una opinión difundida. Las fotos de bancas vacías dan la sensación de que los legisladores están ocupados en otra cosa, cuando bien puede ser que se estén dedicando a otras labores parlamentarias, como las reuniones de comisiones o la labor en sus circunscripciones.
Cierta tensión entre los parlamentarios y los medios de comunicación es inevitable, vistos sus distintos cometidos y las culturas respectivas de ambas profesiones. No obstante, se necesitan mutuamente, y tienen mucho por ganar si colaboran para determinar las mejores maneras de presentar la labor legis- lativa al público. Una apertura máxima será beneficiosa para el público, al que se informará efectivamente acerca de las actividades de sus representantes.
Acceso a la labor parlamentaria
Buena parte de la labor parlamentaria se realiza actualmente en las comi- siones; muchos parlamentos las abren al público y a los medios de prensa. La renuencia de los parlamentarios se debía sobre todo al temor de que los deba- tes cobrasen un carácter más partidario si son públicos, de que los testimonios presentados fuesen menos abiertos o directos, o que los parlamentarios mis- mos aprovechasen la tribuna que se les ofrece. No obstante, si se quiere dar a los medios un panorama más amplio de la labor parlamentaria, la apertura de las sesiones de las comisiones, donde se desarrolla buena parte de la labor, es una medida lógica, que se está generalizando, a reserva de obvias restriccio- nes vinculadas a la seguridad personal o nacional.
Entre otros ejemplos recientes de desarrollo de la transparencia, el Parlamento neerlandés ha experimentado la apertura al público de reuniones de procedimiento de determinadas comisiones, de modo tal que los observa-
dores puedan ver cómo se establece el orden del día y se organizan las audi- ciones públicas. La Cámara de Representantes de la República de Chipre per- mite ahora a los medios periodísticos asistir a las reuniones de las comisiones, «con muy pocas excepciones». La Asamblea Nacional de Côte d’Ivoire, que autorizaba sólo la publicación de resúmenes de sus reuniones de comisiones, permite a la prensa, desde 2001, asistir a todas las deliberaciones de las comi- siones e informar acerca de ellas. En Sudáfrica, las comisiones están abiertas al público y a los medios de prensa, y no pueden cerrarse sino después de un debate abierto y con la aprobación de la presidencia del Parlamento. La Cámara de Representantes de Australia tiene un asesor para las cuestiones de prensa, que ayuda a las comisiones a elaborar comunicaciones y estrategias para los medios para sus investigaciones públicas, y a potenciar la cobertura periodística de las actividades de las comisiones.
Este último ejemplo plantea una cuestión que fue particularmente recalcada en un informe reciente de la Comisión Puttnam del Reino Unido, relativa a la comunicación parlamentaria, a saber que en el mundo ajetreado de la informa- ción en que la competencia por nuevas contenidos es muy reñida, no basta con que los parlamentarios suministren información o acceso, sino que deben ellos mismos tomar la iniciativa e identificar temas que interesen a los periodistas:
Los órganos de prensa tienen mucho menos personal que antaño, y no pueden enviar a periodistas a esperar en las tribunas o en las salas de comisión a la espera de que les llegue una información […]. Si bien algunas comisiones gozan ya de una buena cobertura periodística a causa de temas controvertidos, presidentes mediáticos o interés inhe- rente del público, los encargados de prensa de las comisiones coadyu- van en esta labor. Eligen determinados informes para comunicarlos a la prensa y convencer a los periodistas de que son de particular inte- rés informativo […]. Los parlamentarios deben aceptar que este tipo de comunicación no reviste por sí misma un carácter partidista.
(Hansard Society Commission, Members Only? Parliament in the Public Eye, Hansard Society, 2005)
Muchos parlamentos carecen sencillamente de los medios necesarios para pagar este tipo de asesores, pero la formación de los parlamentarios mismos, y especialmente de los presidentes de comisiones, en temas de comunicación y de relaciones con la prensa podría permitirles rápidamente tomar iniciativas semejantes. El concepto de la Comisión de los presidentes «mediáticos» podría así extenderse.
La misma Comisión hace un comentario acerca del acceso de los medios, particularmente de la televisión, cuya validez no se limita al Parlamento britá-
nico. Se refiere a la manera en que las reglas de acceso pueden restringir la forma y el alcance de la cobertura periodística, suministrando por ende imáge- nes o noticias poco interesantes o amenas cara a otros sucesos:
Channel Five indicó a la Comisión que «Five News (el noticiero del canal) como otros noticieros, redujo su cobertura del Parlamento a raíz, entre otras cosas, de las considerables restricciones que se apli- can a los noticieros televisados, en particular la cobertura televisiva estática dentro de las Cámaras y el acceso limitado de las cámaras de televisión a los locales del Parlamento». […]. Channel Four consideró que «si los parlamentarios aceptasen abrir más sus puertas, transmiti- rían un mensaje importante a los espectadores: «Este edificio les per- tenece. Somos sus representantes». La sensación que se tiene actual- mente es que el edificio pertenece a los parlamentarios de ambas Cámaras, y no al pueblo».
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I
EL PARLAMENTO Y LA DEMOCRACIA EN EL SIGLO VEINTIUNOOtras lecturas en línea acerca de la Comisión Puttnam sobre la comunicación en la democracia parlamentaria:
Puttnam Commission on Communication of Parliamentary Democracy (2005).
Members only? Parliament in the public eye. Hansard Society
<http://www.hansardsociety.org.uk/programmes/puttnam_commission> (en inglés)
Libertad de información
Una legislación que brinda a los ciudadanos acceso a la información que obra en poder de los organismos públicos es un importante recurso democrá- tico, respaldado por la disposición relativa al «derecho a buscar información» del Pacto internacional de derechos civiles y políticos. Esta disposición es dis- tinta de la obligación de los organismos públicos de publicar sus propias actas e informes, aun si ambas cosas pueden estar cubiertas por una misma norma- tiva o legislación. Actualmente, más de cincuenta países de todas las regiones del mundo han promulgado legislación relativa a la libertad de información. Es un medio al que pueden recurrir los ciudadanos y las ONG tanto como los medios periodísticos, para mejorar la transparencia de los organismos públi- cos. Si bien su uso contribuye a mejorar la rendición de cuentas del ejecutivo a los parlamentos, puede también mejorar la rendición de cuentas de los par- lamentarios mismos.
En ciertos países, el acceso a la información parlamentaria está regido por una normativa específica al parlamento; en otros, está cubierto por la legisla- ción relativa a la libertad de información, aplicable a todos los organismos públicos. El Senado polaco es un ejemplo del primer caso. Su comunicación señala las amplias ventajas de sus disposiciones para la vida democrática:
Con el fin de ajustarse al derecho constitucional de los ciudadanos a la información, los reglamentos del Senado incluyen disposiciones bastante detalladas, referidas, por ejemplo, a la necesidad de informar al público acerca de las sesiones venideras, al derecho del público de concurrir a ellas así como a las de las comisiones, al acceso público a los documentos, actas e informes taquigráficos del Senado y de sus comisiones, así como a otros documentos e información vinculados con la labor del Senado y de sus órganos […]. No cabe dudas de que un acceso a la información que es objeto de disposiciones normativas tan detalladas ha incidido en gran medida en la transparencia de la labor realizada por el Senado y sus órganos, contribuyendo por una parte a la democratización de la vida pública y, por otra, a estimular a los ciudadanos, que pueden, si así lo desean, familiarizarse con la labor del Senado accediendo a la forma de información que elijan. Ello es extremadamente importante para un control democrático de los representantes del pueblo por parte de la sociedad, teniendo los electores numerosas posibilidades de acceso a la información y apren- diendo al mismo tiempo procedimientos parlamentarios democráticos.
Las actividades del parlamento rumano están regidas por una ley general sobre el libre acceso a la información de interés público. «En aplicación de esta ley, el Senado y la Cámara de Diputados brindan acceso a la información de interés público, tanto de forma estatutaria como a pedido, a través de sus respectivos servicios especializados». El parlamento esloveno está también cubierto por una ley general relativa al «acceso a la información de carácter público», aplicable a todos los organismos públicos. Ecuador tiene su propio estatuto de acceso a la información, que «garantiza la transparencia de toda actividad pública, incluyendo la del parlamento». En todas estas legislaciones existen por lo general órganos independientes que están facultados para reci- bir recursos en contra de decisiones que niegan acceso a la información, inclu- yendo quejas del parlamento mismo. El Parlamento de Jamaica describe de la forma siguiente el propósito de su ley relativa a la libertad de información:
Esta ley tiene por objeto reforzar y potenciar la aplicación efectiva de determinados principios fundamentales subyacentes al sistema de democracia constitucional, a saber: a) la rendición de cuentas; b) la
transparencia; y c) la participación pública en las decisiones nacio- nales, otorgando al público un derecho general de acceso a los docu- mentos oficiales que obran en poder de las autoridades públicas.
Muchas organizaciones internacionales han publicado leyes modelo sobre la libertad de información, que tratan cuestiones muy semejantes. He aquí, por ejemplo, algunos de los principios principales de la libertad de información esbo- zados en una campaña mundial en pro de la libertad de expresión, artículo 19:
■ principio de divulgación máxima, obligación de publicar y promoción
activa de un gobierno abierto;
■ las excepciones deberían estar definidas de forma precisa y restringida, y
estar sometidas a pruebas estrictas de «interés público» y de «perjuicio»;
■ el acceso a la información debería verse facilitado, sin efecto disuasivo de
sus costos o demoras;
■ la negación de información debería estar sometida a apelación ante un
órgano independiente cuyas decisiones deberían ser vinculantes.
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I
EL PARLAMENTO Y LA DEMOCRACIA EN EL SIGLO VEINTIUNOOtras lecturas en línea acerca de la libertad de información y las leyes modelos:
Article 19 (2001). A model Freedom of Information Law.
<http://www.article19.org/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf> (en inglés) Commonwealth Parliamentary Association (2003) Recommendations for an
informed democracy. <http://www.cpahq.org/uploadstore/docs/Perth.pdf> (en
inglés)
Freedominfo.org <http://www.freedominfo.org/> (en inglés)
Mendel, T (2005). Parliament and access to information: working for transparent
governance.
<http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/Parliament_and_Access_ to_Information_with_cover.pdf> (en inglés)
Organización de los Estados Americanos (2003). AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03):
Acceso a la información pública fortalecimiento de la democracia.
<http://www.oas.org/juridico/sp/ga03/agres_1932.htm> The Commonwealth (2003). Model Freedom of Information Act.
<http://www.thecommonwealth.org/shared_asp_files/uploadedfiles/{AC090445 -A8AB-490B-8D4B-F110BD2F3AB1}_Freedom of Information.pdf> (en inglés)
Libertad de expresión
El corolario del derecho de acceso a la información es el derecho de comu- nicarla y de publicarla libremente a terceros. Este derecho es fundamental para el proceso democrático, puesto que se basa en el diálogo y la persuasión entre ciudadanos bien informados y entre éstos y sus representantes. En el contexto de la cobertura periodística de las actividades parlamentarias, las eventuales restricciones a este derecho deberían ser limitadas al mínimo.
Generalmente, en el marco de las convenciones de derechos humanos y de su jurisprudencia, las restricciones a la libertad de expresión están sometidas a tres condiciones; deberían ser: a) «establecidas por ley»; b) tales como resul- ten «necesarias en una sociedad democrática», por ejemplo para la protección de la seguridad nacional o de los derechos y buena reputación de los demás; y c) «proporcionadas» a estos fines necesarios. La restricción más frecuente- mente aplicada a lo que se puede decir o escribir acerca de los parlamentarios es la «difamación», o perjuicio causado al buen nombre y reputación.
En la mayoría de los países democráticos, se considera que el carácter público de la actividad de los políticos debería dar más lugar al examen de sus acciones por la ciudadanía, y volverlos más tolerantes que un ciudadano común a los comentarios y críticas. Este supuesto funda igualmente la juris- prudencia internacional acerca de la libertad de expresión. Sin embargo, en ciertos países existe aún legislación sobre la difamación que puede utilizarse para restringir indebidamente la cobertura periodística de las actividades de los políticos. Estas disposiciones se vuelven particularmente restrictivas cuando forman parte del derecho penal y pueden dar lugar a penas de prisión para los periodistas que las infrinjan. En otros países, el importe de las indem- nizaciones civiles por daños y perjuicios puede resultar disuasivo para divul- gar o criticar enérgicamente ciertos hechos. Además, determinados parlamen- tos han configurado de forma amplia las disposiciones que definen el desacato al parlamento, las que pueden utilizarse para acallar las críticas o sancionar a los periodistas que han publicado informaciones filtradas. En otros casos, el retiro de la acreditación para cubrir las deliberaciones parlamentarias puede asimismo menoscabar la cobertura o la crítica de los medios de prensa.
Que los parlamentarios no recurran a dichos procedimientos para limitar las críticas o poner cortapisas a la información al público es probablemente una buena prueba de la solidez de la democracia en un país. Ahora bien, está igual- mente en sus manos el modificar leyes restrictivas emanadas de épocas menos democráticas. Cabe mencionar al respecto el informe de un grupo de estudio de la Asociación Parlamentaria de la Commonwealth (CPA) acerca de los «Parlamentos y los medios de comunicación», de febrero de 2003. Entre sus numerosas recomendaciones figuran las siguientes:
(6.2) Los Parlamentos deberían abolir las leyes, reglamentos perma- nentes y/o renunciar públicamente a sus facultades tradicionales de sancionar a los medios de comunicación y otras entidades por ofensa a la dignidad del Parlamento simplemente a causa de críticas de la institución o de sus miembros.
(6.3) Las informaciones erróneas no deberían ser consideradas como un desacato al Parlamento. Esta figura debería reservarse para casos graves de ingerencia que obstaculicen el desempeño de las funciones parlamentarias.
(8.2) Las cuestiones de acceso deberían ser determinadas por los medios de comunicación mismos. Los Parlamentos deberían conser- var el derecho de suspender el acceso a representantes de los medios que violen el reglamento o perturben de otra manera las deliberacio- nes parlamentarias.
(9.2) La legislación penal contraria a la libertad de palabra […] debería ser abrogada.
Se podría añadir a estas recomendaciones un principio sacado de la publi- cación sobre la difamación de Article 19, relativa al derecho de los periodis- tas a no citar sus fuentes de información, lo que desde luego se aplica de forma general y no sólo a los casos de difamación: «Está establecido que la garantía de la libertad de expresión permite a los periodistas y a otros difusores de información en interés del público no revelar la identidad de una fuente de información confidencial».
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EL PARLAMENTO Y LA DEMOCRACIA EN EL SIGLO VEINTIUNOOtras lecturas en línea acerca de la libertad de expresión y los parlamentos:
Article 19 (2000). Defining defamation: principles on freedom of expression and
protection of reputation.
<http://www.article19.org/pdfs/standards/definingdefamation.pdf> (en inglés) Unión Interparlamentaria (2005). Seminar for chairpersons and members of
parliamentary human rights bodies on freedom of expression, parliament and the promotion of tolerant societies: summary and recommendations presented by the rapporteur of the seminar. <http://www.ipu.org/splz-e/sfe/conclusions.pdf>
Televisión Prensa Radio Otros Oriente Medio 78 8 7 7 Europa Oriental 76 11 9 4 Asia 73 15 8 4 Latinoamérica 71 12 14 3 Europa Occidental 63 22 10 5 Norteamérica 59 21 9 11 África 30 7 58 5
Figura 3.1: Primera fuente de información para noticias nacionales e internacionales, por región
Fuente : Pew Global Attitudes Project, diciembre de 2002, citado en Marta Lagos, «World Opinion: the
World’s Information Channels», International Journal of Public Opinion Research, vol.15, no.2, 2003, 201-211.
Normativa relativa a los medios de comunicación
Un último punto a considerar en lo tocante a las relaciones entre los medios