Outcome assessment (step E):

En este apartado, analizamos las reglamentaciones a través de las cuales se crean los PSE y PTC que abordamos en la investigación31_{: Plan Barrios Bonaerenses (PBB), Plan Jefes de}

Hogar (PJHD), Programa Empleo Comunitario (PEC), Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE), Plan Familias (PF) y Programa Ingreso Social con Trabajo - Argentina Trabaja (PAT).

El estudio de los mencionados programas se realiza a partir de los textos de las reglamentaciones, lo que podemos mencionar como la “letra escrita” de las mismas y aportes de trabajos e investigaciones sobre esta temática.

1.a. Programa Barrios Bonaerenses:

• Ámbito de creación y aplicación: se trata de un programa de empleo directo implementado por el Estado provincial en Julio de 1997, y se mantiene -aunque con cambios- hasta la actualidad. Se creó -en un contexto de marcada desocupación a nivel nacional y provincial- con el decreto 1862/97 como "Plan Provincial de Generación de Empleo para Familias sin Trabajo", y fue ratificado (ya como Programa Barrios Bonaerenses) con el decreto 928/00 el 17 de abril del año 2000. En sus primeras etapas dependía del MTEySS; en la actualidad ha pasado a la órbita del MDS.

• Destinatarios y objetivos: orientado a jefes/as de hogar pertenecientes a familias sin ingresos o con ingresos mínimos, se propuso contribuir al ingreso de los hogares en situación de vulnerabilidad social proporcionando una subvención mensual, a cambio de la prestación de servicios en proyectos comunitarios; mejorar las condiciones de empleabilidad 31 _{Arcidiácono, Pautassi y Zibecchi (2010) analizan como un antecedente relevante de estos programas en}

América Latina al denominado Worker Profiling and Reemployment Services Systems, que se implementa desde los años ochenta en países como Estados Unidos, Canadá, Holanda –entre otros- y que encuentra su fundamento en la necesidad de reducir la dependencia de los individuos en relación con la asistencia que les provee el seguro de desempleo; las autoras precisan que ésta no se constituye en una política destinada a generar condiciones de "empleabilidad", sino de reubicación de desempleados que corren el riesgo de convertirse en desempleados de larga data, asumiendo que el problema se encuentra del lado de la oferta de los trabajadores y no en la demanda del mercado laboral.

de la población participante mediante la capacitación laboral durante la ejecución de proyectos de mejoramiento de sus barrios; terminación de la escolaridad básica para adultos; formación profesional para la capacitación en oficios; formación para el trabajo en proyectos de autoempleo. Los receptores pertenecían a 25 municipios del Conurbano, los tres partidos que comprenden el Gran La Plata, Mar del Plata y Bahía Blanca.

Este programa se articuló alrededor de tres ejes centrales: el barrio como unidad geográfica; el esquema de organización del trabajo con grados de responsabilidad similares a los que se presentan en el mercado laboral y el desarrollo del componente de capacitación con el objeto de generar nuevas habilidades y competencias.

A nivel organizativo los municipios cumplían un rol fundamental presentando proyectos que debían ser aprobados por el Instituto Provincial de Empleo y proveyendo coordinadores municipales con tareas de supervisión y materiales para la implementación del programa. Se trató de un programa que requería como condicionalidad que sus receptores realizaran contraprestación en actividades comunitarias o participaran en actividades de formación. Para el desarrollo de las actividades comunitarias se trataron de replicar aspectos propios de la organización laboral –característica fundada en la necesidad de conectar a los destinatarios con el mundo del trabajo-. Los receptores eran organizados en cuadrillas dirigidas por un coordinador. Existían tres categorías de destinatarios que percibían diferentes montos: receptores sin mayores responsabilidades (percibían: $150); capataces que coordinaban a una cuadrilla, -$250-; coordinadores, $300).

Las actividades realizadas en el marco del plan eran generalmente de baja calificación por lo que pese a las intenciones de la normativa, no lograban mejorar las competencias de los destinatarios. Los cursos específicos en ocupaciones y oficios se proponían brindar mayores posibilidades de inserción laboral a los receptores.

La selección de los receptores era tarea de las áreas específicas de cada municipio, lo que propició prácticas clientelares en los criterios de altas y bajas que se aplicaron en la implementación del programa, cuestión que intentó luego controlarse en el PJHD.

La creación del PBB respondió a altos índices de desocupación; sus objetivos y requerimientos en cuanto a condicionalidades, a los diagnósticos predominantes en esa coyuntura: por lo que a través del programa se intentó estimular la denominada “cultura del

trabajo”. Al entender a la desocupación como consecuencia de los bajos niveles de formación, se procuró a través de lo explicitado en la normativa, propiciar la capacitación.

Con la creación en 2002 del PJHD los receptores del PBB que podían traspasar a este nuevo plan, en general han efectivizado dicho pasaje, manteniéndose las características de las actividades de contraprestación.

En la actualidad el PBB depende del MDS, está dirigido a mayores de 18 años sin ningún tipo de ingreso. En la página web del MDS se postula entre sus objetivos: "contribuir a mejorar el ingreso de los hogares en situación de vulnerabilidad social", "mejorar las condiciones de empleabilidad de los beneficiarios" y "propiciar el ingreso de los beneficiarios a la economía formal"; el subsidio actualmente es de $ 150. En el estudio de caso que realizamos, sólo quienes no cumplen los requerimientos para acceder a otros programas, han quedado bajo el PBB.

1.b. Programa Jefes de Hogar Desocupados - Decreto 565 / 2002

• Análisis sobre el contexto en el que se crea el PJHD: el contexto en el que se origina el programa es el de la crisis que tuvo lugar en Argentina de 2001 como producto de la aplicación de las medidas de corte neoliberal de la década de los noventa y específicamente como fruto de la recesión de 1998, los altos niveles de desempleo y por ende de pobreza e indigencia que caracterizaron al período. Tal como señala Neffa et al (2008), los despidos de YPF de Salta y Neuquén viabilizaron la conformación de movimientos sociales que fueron adquiriendo fuerza y notoriedad pública fundamentalmente a través de sus acciones de corte de rutas y de vías públicas lo que les ha dado la denominación de “piqueteros”. Estos movimientos se caracterizaron por su organización con asentamiento en los barrios en donde habitaban sus integrantes; sus prácticas políticas determinaron un quiebre con las llevadas a cabo tradicionalmente por los militantes de partidos políticos, distanciándose de las prácticas clientelares.

La situación del empleo no fue el único eje de sus demandas, sino que las mismas también se extendieron a ámbitos inherentes a mejoramientos de los municipios en las áreas de salud, educación y demás cuestiones inherentes a mejorar los espacios en los que se desenvuelve su cotidianeidad.

Sin embargo, la entrega de planes de empleo –fundamentalmente el Plan Trabajar, de mayor envergadura en esa coyuntura-, se convirtió en uno de los ejes de negociación entre el

gobierno menemista y los movimientos “piqueteros”, intentando al mismo tiempo que contener los reclamos sociales, reducir la pobreza. Neffa analiza que con el gobierno siguiente

la situación cambia fuertemente desde el cambio de gobierno en 1999, disminuyendo tanto el número de planes otorgados como el monto de los subsidios y dejando de reconocer a estos movimientos como interlocutores en el diálogo social, lo cual agravó los conflictos y estimuló la realización de un Congreso Piquetero” (Neffa et al, 2008: 75).

El gobierno de la Alianza crea el Programa de Emergencia Laboral (PEL) con el fin de promover el autoempleo productivo en los diferentes municipios con apoyo en las ONG. Asimismo, con la elevación de los niveles de pobreza e indigencia se conforman los “comités de crisis”, con el fin de distribuir los planes de empleo a través de representantes de los municipios, cámaras patronales y de la Iglesia Católica local.

Según datos de la EPH, el nivel de desempleo en 2001 alcanza el 18,4%, con su correlato en las elevadas tasas de indigencia: en 2002 la tasa de indigencia alcanzaba al 54% de la población. La clase media, profundizaba el empobrecimiento iniciado a fines de los ochenta. En respuesta a dicha coyuntura, distintas organizaciones –entre ellas la CTA, la Iglesia-, propusieron la creación de respuestas institucionales. Neffa afirma que la propuesta de la CTA de crear un seguro de empleo y formación de $ 380 para jefes y jefas de hogar desocupados resultó un antecedente en la conformación del PJHD; la Iglesia convoca al diálogo entre distintos sectores para atender a las problemáticas de índole económica, política y social (Neffa et al, 2008).

A partir de lo que señalan Neffa y Brown en un trabajo posterior, otro aspecto a considerar es que en dicho contexto crítico, y considerando que la normativa de protección del desempleo no permitía incluir entre los beneficiarios del seguro de desempleo a una amplia franja de trabajadores desocupados de larga duración que no habían hecho aportes o que habían trabajado en situación de no registro, “el programa buscaba ofrecer una respuesta de inclusión social para más de dos millones de mujeres y hombres en esa situación crítica” (Neffa y Brown, 2011: 10).

A partir de la acentuación de la crisis política con la renuncia del Dr. De la Rúa en diciembre de 2001 y tras la feroz represión a las manifestaciones sociales ante la situación de aguda conflictividad, se sucedieron en una semana cinco presidentes provisionales; se acentuó la crisis económica y financiera - en la que se ubica el denominado “corralito”- a partir de la

cual se bloquearon las cuentas bancarias aunque al mismo tiempo se generó una fuga acelerada de capitales y se declara el default de la deuda externa lo que limita el acceso a recursos por parte de organismos internacionales, tal como expresa Neffa (2008).

Uno de los presidentes provisionales, Adolfo Rodríguez Saa propuso la creación de un millón de puestos de trabajo; sin embargo no contó con apoyo político por lo que renunció al cargo, siendo sucedido por el Dr. Eduardo Duhalde quien retomó la propuesta y se comprometió a implementarla a partir de la conformación de un seguro orientado a los jefes y jefas de hogar desocupados.

Desde la presidencia, se decreta la Emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria hasta el 31 de diciembre de 2002 y se crea también por decreto un programa destinado a jefes y jefas de hogar desocupados por un período de tres meses.

Los reclamos de los movimientos sociales por la creación de empleos en los términos que habían sido anunciados por Rodríguez Saa, crecen y se acentúan.

El gobierno, atendiendo a la coyuntura y a la propuesta proveniente por la Iglesia Católica, convoca a un diálogo multisectorial del que participaron representantes de las cámaras patronales, centrales sindicales, organizaciones sociales. De este modo, se acuerda la conformación de un plan universal con el fin de garantizar un ingreso mínimo a todas las familias argentinas (Neffa et al, 2008). Así, se crean dos planes: un Programa de Emergencia Alimentaria orientado a familias pobres y el PJHD, con el propósito de brindar una ayuda económica directa a los jefes de hogar desocupados de las familias con hijos de hasta 18 años, con hijos discapacitados y para las embarazadas.

El sector agro-exportador brindó un importante aporte económico para ayuda social y el Gobierno implementó retenciones sobre exportaciones agropecuarias y petroleras destinadas a solventar el programa, como respuesta al pedido de los representante de los obispos en el marco de la Mesa de Diálogo Argentino de considerar la situación de las familias apelando al renunciamiento de los diferentes actores.

A partir de las presiones de los movimientos sociales y en el marco de la crisis, se modificó la normativa del Decreto 165/02 y se creó el Decreto 565/02 denominado “Derecho Familiar de Inclusión Social: Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados”, en el cual se establece el “derecho familiar a la inclusión social”. En este punto es importante resaltar la mención a la concepción de derecho, que dista de las normativas que encuadraban a los programas

anteriores creados en la década del noventa. De todos modos, como veremos a continuación, la concepción de derecho se menciona pero no llega a alcanzarse tal como está expresada.

• Creación del PJHD: lectura del contexto desde el texto de su reglamentación y respuesta institucional en dicha coyuntura.

En el Decreto 565/2002 se explicita que el programa se crea en respuesta a la aguda situación crítica del país y atendiendo a las problemáticas que dicha crisis genera como correlato. Respecto a la caracterización del escenario en el que se enmarca la normativa, se hace referencia a la “(…) actual coyuntura económica y financiera de la República de altísimo contenido crítico (…)” y a la declaración de la “emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria”, asimismo, se remarca la situación de pobreza extrema, agravada “por una profunda crisis productiva”.

Entre las problemáticas sociales a las que se alude en la reglamentación resulta relevante el planteo acerca de que en la coyuntura en la que se enmarca el origen del programa, “uno de los principales problemas que enfrenta el país es el de la distribución regresiva del ingreso”, resultando significativa la coincidencia sobre este análisis por parte de los integrantes de la Mesa del Diálogo Argentino así como sobre la necesaria respuesta institucional: de este modo se especifica que “(…) todas las instituciones y organizaciones políticas, empresarias, sindicales y no gubernamentales que participaron de la mesa del diálogo argentino (…)” promueven la “(…) transferencia de ingresos de quienes reciben mejores ingresos hacia los sectores que menos tienen, para contribuir a una mayor equidad y promover un desarrollo económico social sustentable (…)”, esta lectura difiere notablemente del diagnóstico realizado por el gobierno y grandes grupos económicos en la primer parte de los noventa, tal como analizamos en el Marco Contextual.

Es de destacar, que dicho plan se crea “mientras dure la emergencia ocupacional nacional”, de modo que se atiende a la coyuntura a la que se hace referencia, pero se explicita al mismo tiempo, la caducidad del programa aunque deja abierta la periodicidad. Este fue uno de los motivos que han incidido en que más adelante se lo fuera renovando a través de otros decretos.

• Derechos y valores sociales que se destacan en el texto de la reglamentación: en la reglamentación se reconoce al Derecho Familiar por la Inclusión Social, aludiendo al cumplimiento del Artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, a través del cual son

considerados todos los tratados y convenciones sobre derechos humanos otorgándoles rango Constitucional.

Al mismo tiempo, se contempla al trabajo en tanto “valor reconocido por la sociedad argentina” y “conjuntamente como cumplimiento de la responsabilidad de sus integrantes de participar en el esfuerzo de creación de la riqueza y de satisfacción de necesidades prioritarias de la comunidad”, de modo que se hace referencia al trabajo en tanto se lo considera un aspecto preciado, que además, cumple una función económica y funcional a nivel social, se alude así al trabajo como organizador de la sociedad y se alude al reconocimiento social que éste tiene; este valor asignado al trabajo lo reconocemos en la organización social que se conforma en Argentina desde los Estados Oligárquicos y que persiste a lo largo del tiempo, ubicado en un lugar de centralidad.

Atendiendo al Derecho Familiar por la Inclusión Social, se proponen como objetivos la universalización del PJHD, con el fin de generar “un mínimo ingreso mensual a todas las familias argentinas”; “garantizar la protección integral de la familia”; “superar la situación de desprotección de hogares, cuyos jefes se encuentren desocupados”; “asegurar el acceso a la educación formal de los hijos”; asimismo, se propone “incorporar a los jefes y jefas de hogar a la educación o a participar de cursos de capacitación que coadyuven a su futura reinserción laboral”. Para la reinserción laboral de los jefes y jefas de hogar, se proyecta la participación en propuestas productivas que generen impactos para el bien común.

La noción de “derecho” la reconocemos como propia de la lógica que impera en el marco del Estado de Bienestar en Argentina, aunque más allá de lo expresado en su normativa no se implementa el programa bajo esta impronta. Es de destacar el carácter universal que se resalta en la “letra escrita” del programa, aspecto que luego tiene serias dificultades para ser cumplido en estos términos: de hecho, pudieron ser dados de alta en el programa sólo quienes además de cumplir con los requisitos, se inscribieron antes del 17 de mayo de 2002. Este aspecto se constituyó en uno de los ejes de críticas debido a la inconsistencia entre la propuesta y el alcance real del PJHD (Barbeito, 2003; Neffa et al, 2008). La ausencia de previsión respecto al financiamiento también recayó en restringir las altas al programa. Neffa (2008) plantea que es muy posible que se haya consultado a expertos progresistas en materia de política social, pero que la posibilidad de su implementación implicaba una reforma económica, social y en materia de política laboral importante que no estaba en la mira del gobierno.

• Destinatarios del programa: según se enuncia en el Decreto 565/02, que el PJHD se orienta a “jefe/as de hogar con hijos de hasta 18 años de edad, o discapacitados de cualquier edad, y a hogares en los que la jefa de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma

permanente en el país”.

Estas particularidades, restringen al universo de destinatarios o potenciales destinatarios también han entrado en contradicción con el rasgo de “universalidad” con la que el programa fue creado, de este modo, el PJHD se constituye como un PTC orientado a desocupados con determinadas características, condicionando su acceso.

Cabe aclarar que para ser dado de alta32 _{y tener continuidad en el programa, se requería}

cumplir en el caso de los hijos hasta 18 años de edad con controles sanitarios, calendario de vacunación y escolaridad.

La condición de desocupación, debía ser constatada por declaración jurada; la de discapacidad a través de certificación médica; la escolaridad de los hijos menores de 18 años, mediante certificación de establecimiento educativo; la certificación de cumplimiento de control sanitario y calendario nacional de vacunación por establecimiento público de salud; como se detalla, se trata de una serie de condicionalidades para percibir el ingreso.

El PJHD alcanzó a 1.990.735 de receptores, convirtiéndose en el programa de mayor envergadura por su alcance. Cabe aclarar que tuvo una elevada participación femenina, sobre todo de mujeres jefas de hogar. Este número de destinatarios ha ido disminuyendo conforme a las bajas por los cambios demográficos, por no cumplir los requisitos, por el ingreso de una porción de sus receptores al trabajo formal y por la transferencia de beneficiarios hacia otros programas de creación posterior.

32 _{Posibilidad que se extendió sólo se extendió hasta el 17 de mayo de 2002.}

Gráfico: Evolución de “beneficiarios” del PJHD- período 2002 – 2010

Fuente: Neffa y Brown (2011) en base a datos del sistema de información del MTEySS

• Lineamientos explicitados para la operatoria del programa: en el Decreto de creación del PJHD, se definen una serie de lineamientos para su operatoria, que intentan definir modalidades propias de la fase de implementación, destacándose aquellas directrices que establecen operar de manera descentralizada y con activa participación de los actores sociales