Pair Based STDP

El propósito de este trabajo es analizar el caso del conflicto del cemento mexicano para entrar al mercado de Estados Unidos. Se trata de un conflicto por una investigación antidumping que inició en el año 1989 y que por 16 años trató de solucionarse en distintas instituciones internacionales. A pesar de la intervención de tres instituciones, el GATT, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a través de su Órgano de Solución de Diferencias (OSD), el caso finalizó con un acuerdo bilateral que incluyó como condicionante de la apertura del mercado para el cemento mexicano, la suspensión de todos los litigios que México había iniciado en distintos marcos legales. En este apartado se pretende analizar el caso a la luz de variables que pudieran explicar el porqué México decidió negociar un acuerdo previo a la determinación final del panel OMC, del cual tenía la expectativa que aparentemente le sería favorable.

Este estudio empírico pretende ayudar a dar luz a la pregunta principal que dirige este trabajo: ¿Porqué los miembros del TLCAN acuden a la OMC a resolver algunos de sus conflictos comerciales? ¿Por qué deciden en algunas de estas disputas suspender los litigios y negociar, mientras en otros llegan a las últimas consecuencias legales? ¿Cuál es la influencia real que tienen las instituciones internacionales en el comportamiento de sus miembros?

El texto comienza con la relatoría del conflicto en sus tres etapas. La primera, que contempla el accionamiento del sistema GATT de solución de controversias y su respuesta; la segunda, la relatoría de los eventos dentro de la influencia del TLCAN y, por último, la intervención de la Organización Mundial del Comercio. Concluye esta sección con algunos detalles de la negociación del Acuerdo “mutuamente aceptado”.

En seguida se analizan las variables que se analizan en este trabajo: las características de las instituciones internacionales y el cambio de condiciones de mercado. Concluye este capítulo con una síntesis del análisis de las variables explicativas.

La reconstrucción del presente caso, al igual que el caso número dos, se realizó a partir de fuentes documentales, especialmente de documentos oficiales emitidos por los organismos internacionales, así como de fuentes secundarias, como fuentes periodísticas

y de revistas especializadas. Se realizaron también algunas entrevistas con algunos de los principales actores involucrados en la disputa. Evidentemente por la naturaleza privada y secreta de las negociaciones que ocurrieron durante los años del conflicto, no existen documentos que den fe de lo acontecido, por lo que el reto de este trabajo es justamente tratar de visualizar qué fue lo que ocurrió durante el proceso. No estará, por tanto, exento de errores, derivados de la falta de información y del silencio de algunos protagonistas.

Antecedentes

En el año 1989, un grupo de productores de cemento en el sur de Estados Unidos se reunieron para presentar una demanda por dumping contra las empresas mexicanas exportadoras de cemento. La reunión había sido convocada en Houston por Clarence C. Comer, Director Ejecutivo de la cementera Southdown Inc (Fuentes-Berain, 2007, p. 29).

Tras la aceptación de su caso y la resolución de la USTR, el 23 de agosto de 1990 se emitió la determinación final 731-TA-451 en la que se impuso una cuota compensatoria al cemento Pórtland gris y clinker89 mexicano90. Las empresas mexicanas afectadas fueron Cemex, SA con un impuesto antidumping de 58.38%, Apasco SA de CV con 53.26%, Hidalgo con 3.69% y para las demás 58.05% (GATT, ADP/59, 27 de junio 1991).

89 _{Fracciones Arancelarias 2523.29.10, 25.23.90.00} 90

La imposición de la cuota compensatoria depende de los dictámenes del Departamento de Comercio (demostración de dumping), y la Comisión Internacional de Comercio (determinación de daño).

El principal argumento de la aquella primera querella fue el daño a la industria regional, en concreto en la industria de la Región Sureña (denominada Southern Tier Region), que comprende los estados de Florida, Alabama, Mississippi, Louisiana, Texas, Nuevo México, Arizona y California. La investigación por antidumping, cabe señalar, se llevó a cabo para productores de cemento en México, Japón y Venezuela casi al mismo tiempo. Sin embargo, la región de supuesto daño fue distinta para cada país. Así, para Japón, se consideró la región de California Sur, para Venezuela la región Florida y para México la citada Southern Tier. Para el caso de Venezuela sin embargo, en el año de 1992, la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos suspendió la investigación.

Otro de los elementos que fueron parte del argumento del conflicto fue que en la determinación final, la Comisión acumuló los efectos del volumen y precio de las importaciones japonesas con las mexicanas; es decir, la investigación estadounidense utilizó cifras de importación convenientes para la determinación del dumping.

Así éstos serían los principales argumentos que México utilizó cuando presento el caso en el GATT.

Cemento I.

El 12 de noviembre de 1990, México solicitó consultas con Estados Unidos en el marco del Comité de Prácticas Antidumping del GATT (GATT, ADP/51, 12 noviembre 1990). México acusaba a Estados Unidos de incumplimiento con sus obligaciones internacionales en los apartados VI del Acuerdo General y del Código Antidumping. Las consultas tuvieron lugar en marzo y abril de 1991. Tras el fracaso de las mismas, nuevamente México solicitó al Comité Antidumping conciliaciones bajo el artículo 15:3 el 27 de junio de 1991 con los siguientes argumentos:

The main issues are that: the stringent requirements established by the Code for an affirmative finding of injury within a regional industry were not met: basic due process provisions were not demonstrated. Furthermore, additional points are raised, all of them interrelated (Committee on Antidumping… junio 27 de 1991, p.2).

El proceso de conciliación también falló y, finalmente, el 10 de octubre de 1991 México solicitó formalmente el establecimiento del panel. En el documento de solicitud de panel México se reserva el derecho de enmendar o complementar su posición además de dejar abierta la puerta para conseguir una solución mutuamente negociada.

Finally …notwithstanding this request for the establishment of a dispute settlement panel, and without prejudice to the future work of such panel, the Government of Mexico is fully disposed to conduct any additional consultations that might be required to reach a mutually satisfactory resolution of this matter with the urgency it deserves (United States –Anti-Dumping duties on… octubre 10 1991, p.3).

El Comité Antidumping del GATT designó a los panelistas el 20 de enero de 1992.91 El 7 de septiembre de 1992, emitió su reporte. Los panelistas se reunieron el 23 y 24 de marzo y el 4 y 5 de mayo. El 23 de marzo de 1992, las delegaciones de Canadá y la UE en Ginebra presentaron ante el Panel sus posiciones. Finalmente, emitió sus resultados y conclusiones a las partes el 9 de julio de 1992. El panel del GATT le dio la razón a México:

6.1 The Panel concluded that the United States had initiated the investigation on grey Portland cement and cement clinker from Mexico inconsistently with Article 5.1 of

the Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade.

6.2 The Panel recommends that the Committee request the United States to revoke the anti-dumping duty order on grey Portland cement and cement clinker from Mexico and to reimburse any anti-dumping duties paid or deposited under this order (United States-Antidumping duties...septiembre 7, 1991, p.82).

Sin embargo, el Panel nunca se adoptó pues Estados Unidos bloqueó esta posibilidad. En el sistema GATT, únicamente podía adoptarse la resolución del panel si se tenía unanimidad de las partes en el Comité Antidumping, a diferencia del mecanismo actual de la OMC, donde la adopción es inmediata y sólo puede evitarse si todas las partes están de acuerdo en ello (consenso negativo).

Estados Unidos por su parte utilizó una estrategia de dilación del cumplimiento por una supuesta negociación, que utilizó año con año a partir de la emisión del panel para pretextar la no adopción de los resultados del panel. En alguna de las últimas minutas del Comité Antidumping del GATT, se hace referencia a lo anterior.

The Chairman recalled that the Report of this panel was first considered by the Committee at its regular meeting in October 1992. Since then, it had been considered at every regular meeting of the Committee, and the delegation of Mexico had requested the adoption of this panel report at each of these meetings. On these occasions, the representative of the United States had informed the Committee that the parties were seeking a mutually satisfactory solution to the dispute or that further consultations could yield a mutually satisfactory solution to the dispute. The representative of Mexico had also agreed on these occasions to consult further on this matter (Minutes of special meeting…octubre 17 de 1994, p.1).

En esta reunión México argumentó que era la quinta ocasión que solicitaba el cumplimiento del panel, la revocación de los impuestos antidumping y el retorno de los impuestos depositados. México trató de llegar a un acuerdo negociado sin éxito y debido a que por el contrario de lo establecido por el panel, Estados Unidos había incrementado los impuestos compensatorios progresivamente.

In September 1993, the anti-dumping duties increased from 30.74 per cent determined in the first administrative review to 42.74 per cent in the second administrative review, resorting to constructed value arguing, incorrectly (i.e. due to

lack of information not requested) that Mexican cement exports of type 2 and type 5 were not made in the ordinary course of trade. Subsequently in May 1994, the United States Department of Commerce issued a remand determination, increasing the anti- dumping duty rate to 61.85 % (Minutes of special meeting… octubre 17 de 1994, p.2).

A pesar del apoyo de Canadá, Hong Kong, Nueva Zelanda, Brasil, la Unión Europea y Corea, y el respaldo hacia Estados Unidos de Australia, el panel nunca fue adoptado.

De hecho, uno de los actores entrevistado recuerda esta supuesta negociación que se daba entre los países en esa época:

…y México insistía a través del GATT, decía: “ya no hay necesidad, vamos a ponernos de acuerdo”. Esto, si mal no recuerdo, sucede en el 92. En esas fechas estábamos nosotros en las negociaciones del TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte).

Por consecuencia, en alguna ocasión que platicábamos con el secretario de que tenían que cumplir, que había que enfrentar a los americanos, nos respondió que en ese momento era difícil; en este toma y daca de las negociaciones del TLCAN era una turbulencia adicional.

Se siguen los procesos, pero desde luego que no se pudo lograr nada; por eso, porque si no quiere, no cumple, no pasa nada, porque lo único que nos queda es declarar la guerra; no se pudo, no se exactamente las causas, no se pudo.

Yo representaba a la compañía más chiquita. Cemex, que era la más poderosa, tiene sus abogados; obviamente, colaboramos juntos pero, al fin de la jornada, ya Cemex vio que no valía la pena gastar en tantos abogados, con las mismas pretensiones, lo cual era lógico, entonces yo le cuento lo que sé.

Es muy curioso, el nivel de los negociadores nuestros, superior en mucho al de los de Estados Unidos. No es posible llegar a un acuerdo de nada, no se puede negociar así, estos son de tercer nivel, los nuestros de segundo nivel (en su rango organizacional).

Además, en esa época la gente que estaba en la Embajada era sumamente profesional; no quiero decir que no lo sean ahora. Entretanto, Estados Unidos fue cambiando administrativamente el sistema: ellos tenían todo recargado en un solo comité y luego se dividió en USDOC y USTR, etcétera. Esto hizo que varios años tuviéramos la posibilidad de un arreglo: nos veíamos, ya nos daba risa, habíamos estado en una reunión con cara de papas, no caminábamos nada. Estábamos en una especie de banda sin fin.92

Cemento II.

En el gráfico presentado en el capítulo anterior93 se yuxtaponen todos los procesos jurídicos que trataron de resolver el conflicto en diferentes instancias, internamente en Estados Unidos, en el GATT, en el TLCAN y en la OMC, para finalmente terminar en un acuerdo bilateral negociado entre las partes.

El conflicto del cemento es quizás el caso de mayor cantidad de litigios en la historia de las relaciones económicas internacionales entre México y Estados Unidos. El primer caso, presentado ante las instancias del Capítulo 19 del TLCAN fue sobre la Tercera Revisión Administrativa que realizó el Departamento de Comercio de la investigación original de 1990. Esta solicitud la presentó Cemex, como casi todos los procesos dentro del TLCAN. Lo hizo en junio de 1995, cuando había transcurrido ya año y medio de la entrada en vigor del Tratado.94

El panel emitió sus resultados el 13 de septiembre de 1996. Cemex perdió. Por decisión unánime, los panelistas afirmaron la determinación de la agencia. Los argumentos utilizados por Cemex se basaron en lo que el panel del GATT en el octubre de 1990 había concluido. Cemex intentaba que el GATT influyera en el TLCAN, en el sentido de que de acuerdo al GATT la investigación que dio origen al impuesto antidumping no fue realizada en concordancia con las obligaciones estadounidenses en el Acuerdo. Durante el proceso de la Tercera Revisión:

Cemex alegó que la decisión del Panel del GATT creó una obligación internacional a los Estados Unidos y que, en virtud de ella, el Departamento debía declarar la nulidad de la cuota antidumping por ser violatoria de las obligaciones de los Estados Unidos en los términos del Código Antidumping del GATT (Opinion and order of the extraordinary…30 de octubre 2003 p.4).

Sin embargo, la respuesta del panel fue que la decisión del Panel del GATT no era vinculatoria con el del TLCAN. Otros argumentos, como la forma de obtención de la información base para determinar el monto del margen de dumping fueron alegatos que igualmente fueron desechados por este panel.

93 _{Ver Grafico: Relación de disputas sobre cemento en distintos foros por semestre 1989-2006.}

94 _{El Tratado de Libre Comercio de América del Norte entró en vigor el 1 de enero de 1994. Fue}

negociado entre 1990 y 1992 en su mayoría y luego incluidos los conocidos Acuerdos Paralelos durante los primeros años de la Administración Clinton, finalmente votado en el mes de noviembre de 1993.

Como puede observarse en el gráfico citado anteriormente y como se corrobora en las resoluciones de los primeros paneles ante el TLCAN, cuando se impone la cuota compensatoria en el año 1990 los afectados tenían la opción de llevar el caso a apelación ante la Corte Internacional de Comercio de Estados Unidos, y pudieron también hacerlo con las revisiones administrativas primera y segunda. Sin embargo, los mexicanos apostaron por el GATT. El gobierno mexicano presentó la querella sólo meses después de la imposición de la cuota compensatoria. A pesar de haberla ganado, no pudieron hacer que se cumpliera durante los siguientes tres años. Quizás por ello, cuando pudieron percatarse de que Estados Unidos no cumpliría con la obligación del GATT, Cemex por primera vez presentó una apelación en la segunda revisión administrativa en junio de 1993 ante la Corte Internacional de Comercio y luego siguió la estrategia de solicitar paneles para cada una de las revisiones administrativas en el TLCAN, es decir apostó de nuevo por una institución internacional. El primer procedimiento sin embargo se presentó año y medio después de su entrada en vigor. Aparentemente, y de acuerdo a uno de los entrevistados, 95 entre 1992 y 1994 cuando se intentaba negociar el cumplimiento de Estados Unidos en el seno del GATT, las autoridades mexicanas en realidad no presionaron en Ginebra debido a que en esos momentos se estaban renegociando secciones del TLCAN (los acuerdos paralelos) y la votación de aprobación que estaba en peligro por la llegada de Clinton al poder.

Así este primer panel lo perdió México como consta en el siguiente extracto del mismo:

La Resolución Definitiva de la tercera revisión administrativa fue emitida por el Departamento el 19 de mayo de 1995. 60 Fed Reg 26,865 (19 de mayo de 1995). En ella, el Departamento determinó que durante la revisión, CEMEX mantuvo una actitud no cooperativa con el Departamento, de manera que éste asignó a CEMEX un margen de dumping basado en “ la mejor información disponible”, en los términos de la sección 1677e(b) del Capítulo 19 del U.S.C. De acuerdo con la metodología para la aplicación de la “mejor información disponible”, el Departamento asignó a CEMEX un margen equivalente a la cuota más alta determinada a cualquier compañía en la investigación de ventas por debajo del valor normal, en el caso de CEMEX este margen resultó en 61.85 por ciento. El Departamento se negó a la petición de CEMEX de revocar la orden antidumping con base en vicios en la iniciación, tal como lo estableció el Panel del GATT (USA-95-1904-02, p.4).

Sin embargo, esta fue la primera de las quince batallas jurídicas que los cementeros, (especialmente Cemex) presentaron en las instancias del TLCAN. Cada año, cuando la agencia estadounidense presentaba los resultados de su revisión administrativa anual, en la cual también participaban todas las partes del conflicto (durante los alegatos y pruebas), Cemex volvía a solicitar la instalación de un panel para evaluar los resultados contra las obligaciones en el Tratado trilateral. Se puede ver claramente que a partir de allí hubo una estrategia jurídica y permanente en la presencia de los cementeros, y, habría que precisar que particularmente de Cemex, quien tomaría el liderazgo en este sentido, hasta lograr ganar algunas de las resoluciones a su favor.

En el cuadro “Decisiones e Informes en el TLCAN” se enlistan todos los procesos que ocurrieron bajo la instancia del TLCAN. Como puede observarse, es a partir de la revisión sobre la Cuarta Revisión Administrativa que Estados Unidos comienza a ceder debido a las devoluciones que hacen los paneles.

Es claro como las Resoluciones sobre las Revisiones Administrativas Quinta, Sexta y Séptima fueron tirando uno a uno los argumentos de Estados Unidos para mantener el margen de dumping. Por otro lado, comenzaron a utilizarse las Revisiones llamadas “ Full Sunset Review”, revisiones quinquenales y derivadas de las nuevas obligaciones de Estados Unidos en la recién inaugurada Organización Mundial del Comercio. La diferencia de estas revisiones con las anuales estriba en que en las segundas se analiza para un periodo de un año, el grado de protección que ofrece el arancel antidumping en relación a los cambios ocurridos durante ese año, y en cambio en la primera, se hace una revisión total para determinar si la revocación del impuesto antidumping llevaría a la recurrencia del dumping. Es decir se realiza una investigación nueva completa.96

Así, cuando la Quinta revisión administrativa fue devuelta a la agencia, Estados Unidos respondió con una solicitud al Comité de Comisión Extraordinaria en el TLCAN. Este buscaría establecer que el panel se habría extralimitado en sus funciones y había puesto en peligro la integridad del proceso de paneles de la institución.97

96 _{“But I don’t think is any secret that we were concerned about the NAFTA appeal of the First Sunset}

Review because our NAFTA Chapter 19 panel is like a US court, I mean they take the place of the US court on international trade under the NAFTA implementation”, Entrevista 3, 17 de junio 2008, Washington. D.C.

97 _{“…una revisión extraordinaria tiene un propósito más limitado y específico, por decir, el considerar}

argumentos de que las acciones llevadas a cabo por un panel binacional en particular, se han excedido de