Pointing

Según Joseph Wholey en el prefacio de Aristigueta (1999), la gestión basad a en desempeño o gestión para resultados desea desarrollar un nivel razonable de acuerdo en las misiones, metas (incluyendo metas de resultados), y estrategias para alcanzar las metas; medir el desempeño en términos de esas metas y usar informaciones de desempeño para gestión de programas, mejoría de desempeño de programas, responsabilización para el público y otros stakeholders clave, y en la asignación de recursos de soporte y otras tomas de decisión. Para el autor, medición de desempeño puede ser difícil, costoso, consumir tiempo y generar estrés.

La gestión para resultados ya es considerada esencial por Peter Drucker (1 9 54 ), generalmente bajo el término gestión por objetivos o management by objectives (MBO), hace muchos años. También por Joseph Wholey (1979).

Aristigueta (1999) indica que la implementación de gestión para resultados es utilizada para dos propósitos: a) responsabilización (accountability) para sta keho lders para mejorar la percepción del gobierno y b) gestión, que, a través de la recolección d e informaciones de desempeño, mejora el gobierno. Para la autora, la gestión para resultados es importante para establecer la confianza del público en el gobierno.

Bovaird y Loffer (2009) informan que en las dos últimas décadas, el desempeñ o pasó a ser urgencia especial para los gobiernos de la OECD. Eficiencia significa que los gobiernos necesitan aumentar la capacidad de alcanzar sus promesas de entrega de servicios.

De acuerdo con los autores, un movimiento de los países de la OECD dem o stró el interés en salir del modelo weberiano de estado para un nuevo abordaje, o rientad o a la eficiencia. En esta visión, los países anglicanos (denominados países Westminster por los autores) y países escandinavos salieron adelante, dejando a los demás atrás. De hecho, varios países fueron siguiendo tal movimiento, con notable destaque para los países de idioma inglés tales como Inglaterra, Estados Unidos, Canadá, Nueva Zel an d a y Australia, bien como países escandinavos.

Otros autores: Manning y Parison (2003), Pollitt y Bouckaert (2000), indican que incluso los países de la OCDE tomaron caminos diferentes, de acuerdo con características tales como cantidad de partidos y culturas administrativas (algunos países son más orientados a las leyes que al enfoque en el interés público y en la tradición de la cultura cívica). Muchos países buscaron cambiar sus abordajes de

presupuestos, gestión y accountability, modificando el enfoque de control d e in p u ts y procesos ex ante para monitoreo y evaluación ex post de salidas y resultados (outp uts y outcomes). Eso fue lo que ocurrió en Brasil con a reforma del aparato del Estado, de acuerdo con Brasil (1995).

De acuerdo con Canadá (2016) el gerenciamiento basado en resultados (en inglés RBM – Result-Based Management, en español GpR – Gestión para resultados) tiene como objetivo mejorar la gestión a lo largo del ciclo de vida de un pro y ecto y u n programa: desde el inicio (análisis, planeamiento de proyecto y design) hasta la implementación (basada en resultados), monitoreo, ajustes e informes), y al cierre (evaluaciones e informes finales, e integrando lecciones aprendidas en programacion es futuras). Al gerenciar mejor, uno puede maximizar la conquista de resultados, o sea, lo s cambios positivos que estableció para alcanzar o contribuir con sus programas o proyectos.

El RBM es un a bordaje del ciclo de vida para el gerencia miento que in t e gra estra tegia, personas, recursos, procesos, y medidas para mejorar la t oma d e decisiones, la tra nsparencia y la responsabilización. El RBM es esencial pa ra que [...] la a lta a dministra ción ejerza una buena a dministra ción en conformidad con el gobierno, con patrones de desempeño y responsabilida d . El a bordaje se centra en la obtención de resultados, implementando medid a s de desempeño, a prendiza je y a da pta ción, bien como el desempeño de informes. RBM significa: definir resultados esperados realist a s b a sa do s e n a nálisis a propiados; identificar cla ramente los beneficiarios del p ro gra ma y proyectar programas para atender a sus necesidades; acompañar el p ro gre so en dirección a los resultados y recursos [utilizados] con el uso de indicadores; identifica r y a dministra r los riesgos, teniendo en cuenta los resulta dos espera dos y necesarios recursos; a umentar el c o n oc imie nt o a pre ndi e nd o lecciones e integrá ndolas en decisiones; e informar los resultados a lcanzados y los recursos involucrados (CANADÁ, 2008, a pud CANADA, 2016, p. 8 ).

Para Canadá (2016) en la GpR las partes interesadas incluyen beneficiarios, intermediarios, implementadores, donadores, bien como otros actores (individuo, grupo, institución o gobierno con interés o preocupación, – económico, societal o amb ien tal – en una determinada medida, propuesta o evento). El documento presenta u n a serie d e herramientas e instrucciones, tales como ejemplos de resultados (outcomes statemen ts) diferencias entre salidas (output) y resultados (outcomes), work breakdo wn stru ctu re, matriz de actividades, cronograma basado en resultados, cómo dibujar un framework de monitoreo y evaluación orientada a resultado y cómo recolectar datos para mo n ito r eo , entre otros.

Para Canadá (2016), la lógica de resultados sigue la siguiente cadena: entradas, actividades, salidas, resultados inmediatos, resultados intermediario s (medio

plazo) y resultados f inales (largo-término). La lógica es que para alcanzarse los resultados finales a largo plazo se necesitan alcance de resultados intermediarios, a través del alcance de resultados inmediatos, que a su vez, se generan cuando se entregan outputs (productos o servicios).

Para llegar a las entregas (outputs, productos o servicios), se d eben em prend er actividades y se deben gastar insumos (inputs), de acuerdo con la figura 25.

Figura 25 – Cadena de Resultados

Fuente: Canadian Global Affairs, CANADA (2016).

Para el PNUD (2009), la GpR tiene el siguiente ciclo de vida, de acuerdo co n la figura 26.

Figura 26 – GpR – Abordaje del ciclo de vida

Fuente: PNUD (2009).

Para el PNUD (2009) la GpR se basa en una responsabilización clara en términos de resultados y exige monitoreo y autoevaluación del progreso d irigid a a lo s resultados, incluyendo informes sobre el desempeño. La GpR es vista como un abordaje de ciclo de vida comenzando con elementos de planeamiento, como definir la v isió n y definir la estructura de resultados, según se ve en la figura 2 6. Una vez que se acuerda el alcance de un conjunto de resultados, se inicia la implementación y el monitor eo se vuelve una tarea esencial para garantizar la obtención de resultados. Finalmente, el monitoreo y la evaluación suministran informaciones valiosas para la toma de decisiones y las lecciones aprendidas para el futuro. Ketelaar, Manning y Turkisch (2007) crean un cuadro de posible link entre objetivos, a fin de explicitar el encadenamiento lógico de metas y resultados propuesto por la gesta de resultados.

Figura 27 – Link entre objetivos

Fuente: Ketelaar, Manning y Turkisch (2007). Traducción propia.

Los autores informan que resultados puede tener muchas visiones y perspectivas e ilustran los tipos de medida de desempeño, según la figura 28.

Figura 28 – Tipos de medidas de desempeño

Fuente: Ketelaar, Manning y Turkisch (2007).

La similitud de los autores con relación a los resultados y su lógica , aparentemente, remontan de la influencia de Pollitt et al. (1999), precursores del pensamiento de new public management, según lo muestra la figura 29.

Figura 29 – El modelo entrada-salida

Fuente: Pollitt et a l, con adaptaciones (1999).

El modelo no está muy distante del pregonado en Brasil para políticas p ú b licas (BRASIL, 2012):

Figura 30 – Indicadores de gestión para un Programa de atención a la salud

Fuente: Brasil (2012).

De acuerdo con Brasil (2010b), Auditoría Operacional es el examen independiente y objetivo de la economicidad, eficiencia, eficacia y efectividad de organizaciones, programas y actividades gubernamentales, con la finalidad de promover el perfeccionamiento de la gestión pública. Las auditorías operacionales pueden examinar, en un mismo trabajo, una o más de las principales dimension es d e an álisis, según el diagrama:

Figura 31– Dia grama insumo-producto

Fuente: Brasil (2010b).

También Brasil (2010a) desarrolla el tema, buscando la correlación de indicadores de Implementación y de Desempeño.

En Brasil se reportaron muchas experiencias en el uso de gestión para resultados en gobiernos provinciales y municipales (VILHENA et al., 2006; HOLANDA, 2006; GOMES, 2009; LEMOS, 2009; MENDES et al., 2009; CARNEIRO, 2010; BECHELAINE; SILVEIRA; NEVES, 2012; MARIN, 2016). Sin embargo, está lejos de ser un modelo predominante de gestión en el área pública brasileña, en los tres niv eles, a pesar de todo el lineamiento legal existente, de las normativas, de las orientaciones d e formulación de políticas y programas, que inducen el uso de buenas prácticas de gestión para resultados. Lo que se ve en la práctica son islas de excelencia, circundadas por muchas instituciones y organismos que no implementan las prácticas de gestión.

Gra nde ha sido el esfuerzo del Esta do bra sileño pa ra la efectiva ción del modelo de a dministra ción gerencia l. Sin emba rgo, se consta ta que la a dopción del modelo todavía no es efectiva en los tres niveles d e go b ie rno. Se identificaron varios obstáculos que dificultan o impiden la a dopció n del gerencia lismo en la administración pública municipal, que son: fa lt a d e ca pacidad de gerenciamento y control de los gestores públicos c o n b a se e n los presupuestos del modelo; falta de incentivo por parte de los d irige n t e s pa ra la ca pa cita ción y ca lifica ción de los emplea dos; a usencia de políticas y mecanismos que permitan la valorización y la motivació n d e lo s empleados; falta de inicia tiva y creatividad por parte de los gest o re s d e l municipio en promover la s a cciones dirigida s ha cia ca mbios orga nizacionales y sociales; no cumplimiento en forma equilib ra da d e los ga stos, de a cuerdo con la s recetas del municipio; inexistencia de postura emprendedora; baja capacidad de los dirigentes municipales e n a rt ic ula r se con los ciuda danos y con los sectores privados de la comunidad; presencia de ca ra cterísticas autoritarias y patrimonialistas en la ge st ió n p úb lic a . Po r lo ta nto, los gestores públicos no consiguen a rticularse y poner en prá c tic a lo s principios gerenciales. La mayoría de los entrevistados exp resó la f a lta d e profesionalismo en la gestión como principal obstáculo, pero no explic ó p o r qué no se esforzó para aumentar o mejorar el nivel de ca pacitación del equipo a lo la rgo de su gestión. La fa lta de persona s ca pa ces de introducir un pla neamiento estratégico, de establecer objetivos de la rgo p la zo y m eta s a cumplir en el corto pla zo y de dirigir todo el proceso gerencia l son otros

obstáculos presentados por los entrevistados (ARAUJO; PEREIRA, 2012, p . 1196).

Machado et al. (2012), en la coletánea de artículos con enfoque en Gestión Basada en Resultados en el Sector Público, informan que es posible hacer más con menos. Para los autores, hay espacio para una verdadera revolución gerencial en el sector público brasileño, que incorpore avances conceptu ales y prácticos al cotidiano de trabajo de miles de empleados públicos, permitiendo que la administración se aleje d e acciones de gestión que solo permean la burocracia y se pierden en procesos largamente ineficientes.

Sin embargo, hasta hoy no se volvió una realidad. La dificultad no es solo brasileña. Como ejemplo, Try y Radanor (2007) afirman que, aunque Canadá estaba hacía una década implementando GpR, el Auditor General de Canadá reportó en 2 0 03 el poco progreso en el área. Asimismo, Vhämäki, Schimidt y Molander (2011) y Vhämäki (2017) reportan dificultades en el uso de gestión para resultados en los proyectos de desarrollo en la SIDA - Swedish International Development Co o p eratio n Agency.

Souza (2016) desarrolló el Índice de Calidad Burocrática (IQB) de Brasil, q u e, según la autora, se basó en la estructura propuesta por Goertz, que propo ne el an álisis sin 4 dimensiones: reclutamiento, calificación, promoción y accountability. Dos de ellas fueron subdivididas en dos: reclutamiento y formación. En sus conclusiones Souza reveló que la capacidad burocrática no se distribuye uniformemente entre agencias gubernamentales; la selección de empleados basada en el mérito a través de co n cursos competitivos; hay alto índice de calidad burocrática en todas las dimensiones, pero cuando las dimensiones son desagregadas por políticas y por agencias, una de las características de una burocracia profesional – existencia de carrera estable – n o es tan positiva como lo esperado; la decisión de profesionalizar la burocracia fue to m ad a p or actores políticos como uno de los resultados de la redemocratización.

De acuerdo con la autora, la capacidad estatal es un concepto ab arcativo que involucra inúmeras dimensiones. El concepto incorpora variables políticas, institucionales, administrativas y técnicas. En forma simplificada, se puede definir capacidad estatal como el conjunto de instrumentos e instituciones que dispone el Estado para establecer objetivos, transformarlos en políticas e implementarlas. Entre las capacidades estatales, la calidad y la profesionalización de la burocracia son algunas d e las destacadas en la literatura para predecir qué pasará con una política pública.

En 2017, la OECD publicó siete estudios de caso de evaluación de gestió n p ara resultados en siete casos considerados por la OCDE como benchmarking en gestión para resultados. Canadá, Suiza, Banco Mundial, Holanda, Suecia, Nueva Zelanda y Reino Unido.

Para la OECD, según lo indicado en su sitio: <http://www.oecd.org/dac/results - development/results-based-approaches/>, el objetivo final de cooperación técn ica p ara el desarrollo es la realización de resultados de desarrollo e impacto: cambios reales en la vida de los beneficiarios en los países en desarrollo. Los prov eedores de cooperació n y sus socios articulan los resultados específicos que alcanzarán , o con los cuales contribuirán, para apoyar esos resultados de desarrollo.

Frameworks y abordajes orientados para resultados especifican los medio s p ara generar y usar la información de resultados en varios niveles y para múltiplos propósitos, incluyendo responsabilidad, comunicación, dirección y aprendizaje. Para Zwart (2017) son seis los desafíos interrelacionados en la implementación de sus abordajes de gerenciamento basadas en resultados:

• Propósito: vincular resultados a objetivos y construir narrativas

• Metas: garantizar que los abordajes de gerenciamiento basadas en resultados sean adecuados

• Asignación: ser realista sobre asignación y agregado de resultados

• Propiedad: posibilitando la apropiación por el país de informaciones de resultados

• Desempeño: vinculando resultados y desempeño para informar a entrega

• Cultura: perfeccionando recursos para construir una cultura de aprendizaje