La Ley, al margen de la ya estudiada protección jurídica de la titularidad de los montes públicos, regula diversas medidas protectoras frente a cir- cunstancias que la experiencia ha revelado especialmente peligrosas para la pervivencia del patrimonio forestal, como los usos indebidos, la deserti-
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zación, los incendios y las plagas. Las técnicas administrativas que se arbi- tran son de diversa naturaleza: prohibiciones, sujeción de actividades a informes de la Administración forestal, autorización administrativa, medidas de apoyo o fomento, etcétera.
Uno de los más recientes peligros es el sacrificio de los montes en aras al uso urbanístico, a la urbanización, tantas veces especulativa. De aquí que los instrumentos de planeamiento urbanístico, cuando afecten a la ca- lificación de terrenos forestales, requieran ahora el infonne vinculante de la Administración forestal competente, si se trata de montes catalogados o protectores (art. 39). El mismo informe favorable del órgano forestal com- petente y, en su caso, del titular del monte, se exige para el cambio de uso
forestal, que tendrá carácter excepcional; asimismo, la legislación autonó-
mica precisará cuándo ha de requerirse autorización para la modificación sustancial de la cubierta vegetal del monte.
Contra la erosión y la desertificación la Ley prevé un Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias de Restauración Hidrológico-Forestal y Programa de Acción Nacional contra la Desertificación, cuya elaboración y aprobación corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, en colaboración con el Mi- nisterio de Agricultura, Pesca y Alimentación y con las Comunidades Autó- nomas. El Plan diagnosticará e identificará, por subcucncas, los procesos erosivos, clasificándolos según la intensidad de los mismos y su riesgo po- tencial para poblaciones, cultivos e infraestructuras, definiendo las zonas prioritarias de actuación, valorando las acciones a realizar y estableciendo la priorización y programación temporal de las mismas. El Programa tendrá como objetivos la prevención y la reducción de la degradación de las tierras, la rehabilitación de las tierras parcialmente degradadas y la recuperación de la tierra desertificada para contribuir al logro del desarrollo sostenible de las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas del territorio español.
En la lucha contra los incendios, el origen más remoto de la normativa forestal, como vimos, no se circunscribe a la represión de las conductas dolosas o culposas de los incendiarios de los bosques, prácticamente ino- perantes tanto las penales como las administrativas, sino que busca preve- nir que los incendios no se produzcan y acumular medios y tecnologías para la extinción de los fuegos. En este sentido, la Ley de Montes de 2003 esta- blece una serie de principios y orientaciones para la prevención y lucha contra los incendios: responsabilización de todas las Administraciones Pú- blicas, programas de prevención, de sensibilización, participación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, previsión de áreas colindantes de seguridad con posibilidad de regular actividades peligrosas, limitación o prohibición de tránsito en los montes, regulación de grupos de voluntarios y agrupacio- nes de propietarios, declaración de zonas de alto riesgo de incendio y la aprobación de sus planes de defensa, obligación de toda persona que ad- vierta la existencia o iniciación de un incendio forestal a avisar a la autori- dad competente o a los servicios de emergencia y, en su caso, a colaborar, dentro de sus posibilidades, en la extinción del incendio.
En los trabajos de extinción de incendios forestales se arbitran poderes extraordinarios. En ese sentido, el director o responsable técnico de la ope-
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ración tiene la condición de agente de la autoridad y podrá movilizar medios
públicos y privados para actuar en la extinción de acuerdo con un plan de operaciones. Asimismo, podrá disponer, cuando sea necesario, incluso sin la autorización de los propietarios, la entrada de equipos y medios en fincas forestales o agrícolas, la circulación por caminos privados, la apertura de brechas en muros o cercas, la utilización de aguas, la apertura de cortafue- gos de urgencia y la quema anticipada, mediante la aplicación de contra- fuegos, en zonas que se estime que, dentro de una normal previsión, pueden ser consumidas por el incendio. Por su parte, la autoridad local podrá mo- vilizar medios públicos o privados adicionales para actuar en la extinción, según el plan de operación del director técnico.
Tan extraordinarios poderes, no acordes con los tiempos garantistas que vivimos y por ello con notable riesgo jurídico por quienes los asumen, han llevado al legislador a pensar en las posibles acciones que los propietarios afectados puedan interponer contra el director de la operación y personal que le secunde. De aquí que la Administración responsable de la extinción deba asumir la defensa jurídica del director técnico y del personal bajo su mando en los procedimientos seguidos ante los órdenes jurisdiccionales civil y penal por posibles responsabilidades derivadas de las órdenes impartidas y las ac- ciones ejecutadas en relación con la extinción del incendio (art. 47.3).
Otras medidas consisten en declarar zonas de alto riesgo de incendio, con sus respectivos Planes de Defensa, que al margen de los contenidos que señale el Plan Autonómico de Emergencia, incluirá los siguientes mínimos: referencias a los problemas socioeconómicos de la zona que se manifiesten en una práctica reiterada de incendios, épocas del año más propicias, tra- bajos de carácter preventivo, áreas cortafuegos, vías de acceso y puntos de agua que deban realizar los propietarios de los montes de la zona, así como los plazos de ejecución y la regulación de los usos que puedan dar lugar a riesgo de incendios, medios de vigilancia y extinción, etcétera (art. 48).
La Ley 10/2006 ha introducido como novedad para los terrenos foresta- les incendiados —tantas veces intencionados para desviar su uso hacia la más rentable urbanización— la prohibición de cambio de uso forestal al menos en los treinta años siguientes a la producción del incendio, así como toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal, du- rante el período que determine la Comunidad Autónoma, salvo que con anterioridad a producirse el incendio estuviera previsto el cambio de uso en algún instrumento de planeamiento aprobado o pendiente de aprobación definitiva, o que una directriz agroforestal admita el uso extensivo ganade- ro en montes no arbolados (art. 50).
El uso social del monte, lo que apunta a la finalidad de cumplir finali- dades relacionadas con el desarrollo rural sostenible, también podrá regu- larse por las Administraciones competentes. La Ley limita, en principio, la circulación de los vehículos de motor a las servidumbres de paso, la gestión agroforestal y las labores de vigilancia y extinción de las Administraciones competentes. El tránsito abierto motorizado será excepcional y únicamente se permitirá cuando se compruebe la adecuación del vial, la correcta seña- lización del acceso y la aceptación por los propietarios.
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La Sanidad Forestal es también contemplada en la Ley a través de una serie de medidas contra las plagas forestales previstas en la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal, obligando a los titulares de los montes a comunicar la aparición atípica de agentes nocivos a los órganos compe- tentes de las Comunidades Autónomas y a ejecutar o facilitar la realización de las acciones obligatorias que éstos determinen.
11. F O M E N T O F O R E S T A L
Como medidas de fomento de la gestión forestal encaminada a los fines públicos a que están afectados los montes, la Ley contempla fundamental- mente el otorgamiento de incentivos económicos: subvenciones y líneas de crédito bonificadas. Tanto unas como otras se aplicarán a montes ordenados de propietarios privados y de Entidades locales con preferencia a favor de los montes protectores y los catalogados y, en particular, aquellos situados en espacios naturales protegidos o en la Red Natura 2000, que tendrán preferencia en el otorgamiento de estos incentivos. Asimismo, en el acceso a las subvenciones para la prevención contra incendios forestales tendrán prioridad los montes que se encuentren ubicados en una zona de alto ries- go de incendio con un plan de defensa.
El otorgamiento de subvenciones se vincula a la gestión forestal soste- nible y a la incentivación de las externalidades ambientales, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes factores: a) La conservación, restauración y mejora de la biodiversidad y del paisaje; b) La fijación de dióxido de car- bono en los montes como medida de contribución a la mitigación del cam- bio climático; c) La conservación de los suelos y del régimen hidrológico en los montes como medida de lucha contra la desertificación.
Las Administraciones Públicas podrán aportar los incentivos por las si- guientes vías: a) Subvención al propietario de los trabajos dirigidos a la gestión forestal sostenible. b) Establecimiento de una relación contractual con el propietario; c) Inversión directa por la Administración.
La actividad de fomento también puede consistir en la promoción de fundaciones, asociaciones y cooperativas de iniciativa social, existentes o de nueva creación con fines forestales. Éstas, cuando estén orientadas a la gestión forestal sostenible, se beneficiarán del régimen de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.
12. R É G I M E N S A N C I O N A D O R
Como vimos al principio del capítulo, las medidas punitivas contra la indebida utilización de los montes, su titularidad cuando es pública, su puesta en peligro o los daños ocasionados a la superficie o arbolado, tiene una tradición de siglos. Igualmente en la actualidad se mantiene tanto la represión administrativa como la penal.
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En la definición de las infracciones administrativas, la Ley sigue la téc- nica de describir en una lista las conductas ilícitas y después calificarlas de muy graves, graves o leves en función del daño ocasionado al monte. Así, son consideradas faltas muy graves las conductas que hayan causado al monte daños cuyo plazo de reparación o restauración sea superior a diez años, y faltas graves cuando dicho plazo sea inferior. Son consideradas fal-
tas leves aquellas conductas ilícitas cuando los hechos constitutivos de la
infracción no hayan causado daños al monte o cuando, habiendo daño, el plazo para su reparación o restauración no exceda de seis meses; además lo son el incumplimiento de las obligaciones de información a la Adminis- tración por parte de los particulares y el de otras obligaciones o prohibicio- nes establecidas en esta ley.
Por otra parte, la Ley establece plazos muy amplios para la prescripción de las faltas: cinco años para las muy graves, tres años para las graves y un año para las leves. La prescripción de las sanciones ya impuestas se reduce a tres, dos y un año.
Las infracciones serán sancionadas con las siguientes multas: a) las in- fracciones leves, con multa de 100 a 1.000 euros; b) las infracciones graves, con multa de 1.001 a 100.000 euros; c) las infracciones muy graves, con multa de 100.001 a 1.000.000 de euros. Dentro de los límites establecidos las sanciones se impondrán atendiendo a: a) la intensidad del daño causado;
b) el grado de culpa; c) la reincidencia; d) el beneficio económico obtenido
por el infractor.
Además, y sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que en cada caso procedan, el infractor sufrirá el decomiso tanto de los produc- tos forestales ilegalmente obtenidos como de los instrumentos y medios utilizados en la comisión de la infracción y estará obligado a la reparación
del daño causado al monte en la forma y condiciones fijadas por el órgano
sancionador, obligación imprescriptible en el caso de daños al dominio pú- blico forestal. Cuando la reparación no sea posible, la Administración podrá requerir la indemnización correspondiente. Asimismo requerirá del infrac- tor otra indemnización cuando el daño ocasionado sea superior a la máxi- ma sanción prevista, que será como máximo del doble de la cuantía de dicho beneficio.
Antes incluso de iniciar el procedimiento sancionador, la Administración competente o sus agentes podrán adoptar las medidas de carácter provisio- nal que estimen necesarias, incluyendo el decomiso, para evitar la continui- dad del daño ocasionado por la actividad presuntamente infractora, medidas cautelares que la Administración competente deberá ratificar —e incluso imponer nuevas medidas cautelares— para asegurar la eficacia de la reso- lución final que pudiera recaer.
13. L A C O N S E R V A C I Ó N D E L A N A T U R A L E Z A . L O S P A R Q U E S N A C I O N A L E S
Dentro del régimen forestal, la conservación de la naturaleza en su ver- sión más virginal y estética y científicamente más valiosa, había sido obje-
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to de especial protección por la Ley de Creación de Parques Nacionales de 7 de diciembre de 1916, que demarca y protege zonas forestales excepcio- nales, auténticas «joyas de la corona». Dicha regulación fue sustituida por la establecida en la Ley de Montes de 1957 (capítulo primero del Título V) y ésta, a su vez, por la Ley 5/1975, de 2 de mayo, sobre Espacios Naturales Protegidos y, en fin, por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conser\>ación de
los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, posteriormente mo-
dificada por las Leyes 15/1992, 40/1997 y 41/1997, de 5 de noviembre ambas, y por la Ley 43/2003 de Montes.
Dicha Ley responde a una preocupación distinta y más profunda de la originada por la simple conservación de los montes. Como dice la Exposición de Motivos: «El agotamiento de los recursos naturales a causa de su explotación
económica incontrolada, la desaparición en ocasiones irreversible de gran canti- dad de especies de la flora y la fauna y la degradación de aquellos espacios natu- rales poco alterados hasta el momento por la acción del hombre, han motivado que lo que en su día fue ynotivo de inquietud solamente para la comunidad científica y minorías socialmente avanzadas se convierta hoy en uno de los retos más acuciantes. Superados históricamente los criterios que preconizaron un pro- ceso de industrialización, la necesidad de asegurar una digna calidad de vida para todos los ciudadanos obliga a admitir que la política de conservación de la na- turaleza es uno de los grandes cometidos públicos de nuestra época. Nuestra Constitución ha plasmado en su artículo 45 tales principios y exigencias. Tras reconocer que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecua- do pafa el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, exige a los poderes públicos que velen por la utilización racional de todos los recursos na- turales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose para ello en la indispensable solidaridad colecti- va». Por ello también los objetivos son más ambiciosos, lo que preconiza un
mayor régimen de intervención administrativa: «al mantenimiento de los pro-
cesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos, la preservación de la diversidad genética, la utilización ordenada de los recursos naturales, garantizan- do el aprovechamiento sostenido de las especies v de los ecosistemas, su restau- ración y mejora, la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje, a cuyo efecto las Administraciones compe- tentes garantizarán que la gestión de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios para las generaciones actuales, sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras...».
La Ley 4/1989 atribuye la declaración y gestión de estos espacios natu- rales protegidos a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren ubicados. La única reserva que la Ley establece a favor del Estado es la gestión de los denominados Parques integrados en la Red de Parques Nacionales, en virtud de su condición de espacios representativos de alguno de los principales sistemas naturales españoles. La declaración de un espacio como Parque Nacional se realizará mediante Ley de las Cor- tes Generales, sin perjuicio de la integración automática que para los Parques Nacionales existentes a la entrada en vigor de la Ley: Caldera Taburiente, Doñana, Garajonay, Montaña de Covadonga, Ordesa y Monte Perdido, Tablas de Daimiel, Teide y Timanfaya. Todos ellos se integran en la Red Estatal de
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A resaltar que la inicial regulación de los Parques Nacionales de la Ley 4/1989 fue desautorizada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 102/1995, de 26 de junio, que declaró la nulidad de determinados preceptos en la medida en que atribuye su gestión exclusivamente al Estado. Ello obli- gó a dictar la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, que tuvo por finalidad modi- ficar determinados artículos de la Ley 4/1989 para adaptar su contenido a la doctrina constitucional e incorporar, asimismo, preceptos nuevos para regular los órganos de gestión y administración de los Parques Nacionales. Tras dichas modificaciones, la declaración de los Parques Nacionales sigue vinculada a la representatividad de los ecosistemas que sustenta, re- quiriéndose para la declaración de un territorio como parque nacional Ley de las Cortes Generales, previo acuerdo de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentre ubicado el futuro Parque Nacional. Los Parques Nacionales serán gestionados y financiados conjuntamente por la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentren ubicados. Para asegurar esa gestión compartida se crea el Consejo de la Red de Parques Nacionales, ór- gano consultivo con la misión principal de realizar un seguimiento continuo y permanente de estos espacios. En él estarán representadas la Administra- ción General del Estado y todas y cada una de las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se ubiquen Parques Nacionales.
Otra pieza de esta compleja y confusa organización es la Comisión Mix-
ta de Gestión, órgano de gestión de cada parque, integrado por igual núme-
ro de representantes de la Administración General del Estado que de la Comunidad Autónoma en que se halle ubicado el parque. A su vez, las co- misiones mixtas de cada parque nacional están asistidas por los Patronatos, órganos colegiados asesores y colaboradores en la gestión de estos espacios protegidos en los que, además de la representación paritaria del Estado y de las Comunidad Autónoma, se asegura la presencia de las instituciones, organizaciones y grupos de personas relacionados con el parque. La orga- nización de los parques nacionales finaliza con la figura del Director-Con-
servador, que en cada Parque Nacional será un funcionario perteneciente a
la Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma en la que se ubique, nombrado por la Comunidad Autónoma previo acuerdo de la Comisión Mixta de Gestión.
Como instrumento de gestión del conjunto de parques nacionales se crea una nueva figura de ordenación, el Plan Director de la Red de Parques Na-
cionales, que nace con la vocación de ser el instrumento a través del cual
se fijen las líneas generales de actuación. Este Plan Director debe servir de pauta para la redacción de los Planes Rectores de Uso y Gestión, instrumen- tos ya para la gestión de cada parque en particular.
14. L O S E S P A C I O S N A T U R A L E S P R O T E G I D O S A U T O N Ó M I C O S