Potential entrants

En el caso colombiano la descentralización ha sido un proceso gradual y explícito que se desarrolló a través de diferentes frentes, de los cuales el más avanzado fue el político, y adoleció de numerosas dificultades como la confusión entre sectores, la falta de coherencia entre las funciones y recursos y la escasa evaluación y acompañamiento del proceso por parte de la Nación (DNP,2002). De igual modo el proceso de descentralización situó el énfasis en los Municipios, lo que quiere decir que se cedieron competencias en materia de provisión de servicios. Partiendo del hecho de la heterogeneidad de necesidades al interior de cada territorio de la nación, la descentralización supone una parcial autonomía política, fiscal y administrativa en las entidades territoriales para la toma de decisiones dentro de cada uno de los territorios. A partir de 1991, Colombia es regida bajo una nueva constitución, que entre muchas otras cosas, dio lugar a un cambio fundamental en la forma de administrar la nación y fue la implantación de un modelo descentralizado, acorde al contexto interno colombiano. Esto a su vez trajo consigo nuevas estrategias primordiales para hacer sostenible esa proclamada autonomía territorial. Los municipios como las unidades fundamentales de esa división político-administrativa se acogieron al modelo descentralizador y, en la búsqueda de autonomía para la toma de decisiones al interior de sus territorios, un tema clave es el fortalecimiento de las finanzas locales, esto siempre y

cuando tengan cómo responder a todas las necesidades demandas por sus ciudadanos.

“El principio de autonomía de las entidades territoriales aparece afirmado en el sentido de que éstas tienen un derecho cierto sobre dichos recursos y rentas, lo cual implica que los pueden administrar con libertad e independencia, poniendo en práctica los mecanismos presupuestales y de planeación, salvo cuando la Constitución le asigna al legislador la competencia para establecer normas relativas a la destinación, inversión y manejo de las referidas rentas o ingresos. Cuando la ley ha autorizado tributos en favor de las entidades territoriales, éstas gozan de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión” (Sentencia

C-495, 1998).

De allí que inicialmente se puedan identificar dos grandes fuentes de recursos, los exógenos y endógenos. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales, Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno, dentro de este grupo de fuentes exógenas se encuentran las transferencias intergubernamentales que se da por parte del Gobierno Nacional, donde se incluyen las del SGR, las correspondientes al SGP y las de cofinanciación nacional, departamental o municipal.

Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias -impuestos propios. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador” (Sentencia C-219, 1997).

Con el fin de comprender lo denominado como fuentes exógenas y fuentes endógenas de ingresos, es necesario entender la conformación del Presupuesto Anual de las entidades territoriales; éste integra dos componentes principales, por un lado se tiene el Presupuesto de Rentas y por otro el Presupuesto de Gastos. Teniendo en cuenta que lo que se propone en este apartado es es ver las fuentes de financiamiento del gasto local, es necesario hacer énfasis en el presupuesto de rentas y su estructura, que se encuentra definida de la siguiente manera:

Fuente: Elaboración propia, de acuerdo a la información de Bases Para la Gestión del sistema Presupuestal Territorial 2012, DNP.

La estructura del Presupuesto de Rentas de una entidad territorial se compone en primera medida de los Ingresos Totales, correspondientes a la sumatoria de los subtotales de los ingresos corrientes y los recursos de capital.

Ingresos Totales

Ingresos Corrientes

Tributarios

No Tributarios

Recursos de Capital

Recursos del Balance

Recursos del Crédito interno y externo, con vencimiento

mayor a un año Rendimiento financieros Donaciones y excedentes financieros

A su vez, los Ingresos Corrientes se definen como: “los recursos que recauda el municipio o departamento en forma regular y permanente por autorización de la ley, por concepto de impuestos, tasas, multas y contribuciones. También corresponden a las transferencias que perciben en razón de a las funciones y competencias de la entidad territorial (DNP, 2012. PP, 136), éstos se clasifican en Tributarios y no Tributarios. Los primeros hacen referencia a la sumatoria de los ingresos por concepto de impuestos del orden departamental y/o municipal. Es necesario establecer que los impuestos son “gravámenes establecidos por

la ley que consultan la capacidad de pago y recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas y por tanto, no son

trasladables a otros actores ecómicos” (DNP, 2012, p. 140), es importante

mecionar también que los impuestos no generan una contraprestación directa a los ciudadanos que deben contribuir con el pago de los mismos. Los impuestos que más generan recaudo de recursos al interior de las entidades municipales en Colombia son el Impuesto Predial Unificado, que es un pago anual que grava la propiedad de un inmueble que se encuentre en el municipio y el Impuesto de Industria y Comercio, que es de carácter obligatorio y se da por la realización de actividades industriales y/o comerciales.

Por otro lado, los no tributarios se refieren exclusivamente a los ingresos municipales, distritales y departamentales que se recaudan por concepto de tasas o tarifas, multas, sanciones, contribuciones y transferencias y regalías. Es pertinente aclarar a que se hace referencia con cada uno de los componentes de los ingresos no tributarios, en primera instancia una tasa se define como la contraprestación recibida por parte del usuario en razón del pago de servicios, ésta tiene como finalidad financiar el costo de servicio entregado, es el hecho que sea de contraprestación directa lo que la hace diferente de un impuesto. Las multas se conciben como rentas que se originan

a partir de na sanción, las contribuciones fiscales “son los recursos resultantes

de la obligacion de algunas personas que se benefician por una obra o acción del Estado (DNP, 2012, p. 141).

En cuanto a las transferencias, vale la pena ser un poco más explícito en la definición y papel que éstas tienen dentro del marco del presupuesto de rentas de una entidad territorial, por el tema que este mismo trabajo de investigación se ha propuesto desde un inicio.

El papel que desempeñan las transferencias en el presupuesto de rentas de un entidad territorial depende del origen de las mismas, las transferencias a las que puede acceder una entidad territorial en Colombia son: las tranferencias del Sistema General de Participaciones, las que se denominan como cofinanciación nacional, departamental o municipal, las del Sistema General de Regalías y las transferencias para la ejecución de programas especiales de la Nación.

Para poder dar la explicación pertienente a cada una de las transferencias anteriormente expuestas, es necesario primero aclarar lo que es el Sistema General de Participaciones; en cuanto al Sistema General de Regalías, se dará una explicación más breve, pues el siguiente capítulo está destinado por completo a este emergente sistema.

Ahora bien, el Sistema General de Participaciones -SGP- está regulado por Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y

competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud” y es´ta constituido “por los

recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales para el financiemiento de los

servicios establecidos en la ley” (Ley 715, 2001, art. 1), por el Acto Legislativo 4

de 2007 y por la Ley 756 de 2007 “Por la cual se desarrollan los artículos 356 y

357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”

En el artículo 3 de la 756 de 2007, se establece que el SGP estará conformado por una participación con destinación específica para el sector Educación, el sector Salud, y el sector Agua Potable y Saneamiento Básico, un cuanto componente será el denominado como Propósito General.

La distribución de los recursos del SGP, una vez haya sido descontado lo correpondiente al paragrafo 2º del artículo 2º de la ley 715 de 2001 y los paragrafos transitorios 2 y 3 del artículo 4 del AL 4 de 2007; será de la siguiente manera: para sector Educación se destinarán 58.5%, para Salud el 24,5%, para Agua Potable y Saneamiento Básico el 5,4% y el 11,6% para la participación del Propósito General (Ley 756, 2007, art. 4).

Los recursos que sean transferidos por la Nación para los fines pertinentes establecidos en la ley, serán administrados por los departamentos y municipios, sin embargo aquellos municipios que no se encuentren certificados para la provición del servicio de salud o educación, éste será entregado por el departamento correspondiente.

En cuanto al segundo subgrupo de transferencias, de las cuales las entidades territoriales son beneficiarias es la cofinanciación nacional, departamental o municipal. Este tipo de transferencias hace referencia a aquellos recursos del nivel nacional o departamental que un municipio puede acceder la para la cofinanaciación de un proyecto, de ser así la entidad territorial que acceda a esos recursos debe aportar una contrapartida.

Las transferencias para la ejecución de programas especiales de la Nación derivan de programas previamente establecidos por la Nación que tendrán un alcance local, motivo por el cual ésta destinará recursos para su implementación en las entidades territoriales.

Finalmente una de las transferencias de gran importancia con que cuenta una entidad territorial hoy en día, son los recursos de regalías y se dice que son de gran importancia, porque a diferencia de las tres anteriores estos recursos no tienen una destinación específica, sin embargo su uso está condicionado a la presentación de proyectos de inversión que generen un desarrollo local o regional y éstos a su vez debe ser priorizados, viabilizados y aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, cabe decir que esto es así a partir del año 2012, cuando se llevó a cabo la reforma al regímen de regalías y

se creó el Sistema General de Regalías, que será explicado minuciosamente el siguiente capítulo.

Siguiendo con la estructura planteada anteriormente, el segundo grupo de ingresos que compone los ingresos totales de una entidad territorial se refiere a los Recursos de Capital, que se encuentran definidos por el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 y están constituidos por recursos del balance, recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, rendimientos financieros, donaciones y excedentes financieros de los establecimiento públicos del orden municipal o departamental, de las empresas industriales y comerciales de la entidad territorial y de las sociedades de la economía mixta de orden municipal o departamental con el régimen de éstas.

Una vez establecido el esquema de ingresos de las entidades territoriales en Colombia, es necesario hacer una pausa y retomar el tema de los ingresos que se recaudan a causa del cobro de impuestos al interior de cada entidad. Los ingresos tributarios son propiedad exclusiva de la entidad y tienen un carácter obligatorio, también como los definió el Consejo de Estado, son generales, según su base gravable, lo que quiere decir que se cobran de manera indiscriminada a quienes se encuentren dentro del hecho generados, éstos no generan una contraprestación directa a los ciudadanos y puedes ser de exigencia coactiva de ser necesario (DNP, 2012. PP, 140).

2.2 Peso Relativo de las Fuentes de Finanaciación en la Inversión General