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La Declaración Final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible realizada en Río de Janeiro en el año 2012, ha

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reconocido que para promover el desarrollo sostenible resulta fundamental la eficacia de la gobernanza local, subnacional, nacional, regional y mundial, y que represente las opiniones y los intereses de todos (ONU 2012). En esa línea, muchos países en desarrollo han introducido cambios en sus políticas sobre recursos renovables construyendo nueva institucionalidad y creando nuevos órganos como por ejemplo los formados por grupos de usuarios, permitiéndoles una mayor influencia en el manejo de dichos recursos (Lemos y Agrawal 2006). El Perú no es ajeno a esta tendencia, y ello nos llama a analizar cómo se viene manejando la participación e interacción de los actores vinculados al agua en el marco de la implementación de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos por cuencas que se viene implementando en el país.

Así como Marc Hufty (2008) plantea que la gobernanza es un hecho social, Ben Orlove y Steven Caton (2010) plantean que el estudio del agua es también un “hecho social total”, pues atraviesa todos los ámbitos de la sociedad, y uno de los aspectos que inciden en su sostenibilidad es la gobernanza.

A fin de contar con una referencia teórica que contextualice nuestro tema de estudio, podemos definir la gobernanza de los recursos hídricos como:

El proceso por el que todos los actores de la cuenca involucrados en la gestión de los recursos hídricos contribuyen a la determinación de los objetivos, negocian los principios de relación entre ellos, los implantan posteriormente y evalúan los impactos ocasionados así como las relaciones entre los actores, quedando al gobierno la capacidad de intervenir subsidiariamente cuando los demás actores no alcancen un acuerdo sobre los objetivos o sobre cómo conseguirlos. (Bovaird y otros, citado por Sancho y Parrado 2004: 27)

La gobernanza del agua, analizada como parte de una estructura que forma parte del Estado como son los CRHC, responde a la necesidad de contar con instituciones y políticas públicas que atiendan los intereses de los diferentes stakeholders vinculados a aspectos de cantidad y calidad del agua (Zamora y Acosta 2011).

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Para alcanzar esta gobernanza se requiere de elementos como: (i) manejar el agua con enfoque sistémico; (ii) implementar el manejo integral de los recursos hídricos, pero definiendo aspectos que deben seguir estando centralizados; (iii) asegurar que los aspectos del manejo del agua que serán materia de descentralización no afectarán la unidad política y legislativa que requiere dicho manejo; (iv) gestionar el agua tomando como unidad a la cuenca hidrográfica y con una autoridad de cuenca que coordine la acción de los actores; (v) sistematizar la información sobre usuarios de agua y estado de las cuencas para facilitar la toma de decisiones; (vi) eliminar la fragmentación de competencias institucionales en cuanto a calidad y cantidad (Iza y Rovere 2006: 460-461).

Debemos tener en cuenta que la gobernanza del agua es susceptible también de manejo político. Al respecto, cabe hacer alusión al Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el que analiza la gestión del agua por cuencas en el país, y remarca como una cuestión crucial para la institucionalidad de los recursos hídricos, la necesidad de asegurar la autonomía de la ANA frente a los vaivenes del escenario político nacional en el que están inmersos los gobiernos regionales, quienes lideran la gestión del agua por cuencas según el nuevo marco legal en Perú. Este organismo reconoce fragmentación e inexistencia de mecanismos de coordinación entre la gestión del agua por cuencas y las competencias y políticas a cargo de los gobiernos regionales en materias relacionadas con la gestión del agua, y en las que el enfoque de cuencas aún no ha sido incorporado. (PNUD 2009: 114-118).

Otra evidencia la encontramos en la experiencia de conformación de un Consejo de Cuenca en Tacna (cuencas Locumba-Sama y Caplina), donde no se pudo reemplazar el enfoque para una gestión del agua del nivel regional por uno a nivel de cuenca, pues no se incorporó a los interesados de la parte de la cuenca Locumba-Sama ubicada en Moquegua como parte de este proceso (Budds 2012). De manera semejante, en Bolivia los principales obstáculos que afectan la gestión del agua son los conflictos por autonomía y falta de

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coordinación entre el gobierno nacional y los departamentos o gobiernos locales, incoherencia entre normas, políticas y planes de desarrollo, constantes cambios de funcionarios públicos y la deficiente capacidad técnica especializada (Ruiz y Gentes 2008). Veremos en nuestro caso, cómo se ha manejado la interacción entre las distintas instancias de gobierno, para sacar adelante el proceso de creación del CRHC Chillón, Rímac, Lurín, y cómo los procesos electorales regionales y municipales realizados en el camino de su creación, han influenciado en su consecución.

En nuestro caso de estudio, analizaremos además si se han logrado superar aquellas condiciones que en general, en Latinoamérica, han hecho que la gobernanza sea precaria, tales como la falta de reglas claras, desorganización de los actores y falta de acuerdos entre ellos sobre el bienestar común, la existencia de instituciones obsoletas y burocráticas, y la ausencia de un marco de trabajo conjunto para coordinar sus acciones y alcanzar acuerdos pacíficamente (Mirassou 2009).

Esto nos lleva a preguntarnos entonces, si el proceso de creación del CRHC Chillón, Rímac, Lurín ha innovado o fortalecido en esta última cuenca los mecanismos de interacción en torno al agua, como medida para garantizar la sostenibilidad de este nuevo órgano de coordinación y planificación. Esto resulta fundamental si consideramos que el propio diagnóstico realizado por los impulsores de dicho proceso señala que “la participación de los actores de la parte alta, media y baja de la cuenca interregional es muy limitada puesto que no existe una articulación gubernamental y no gubernamental” (Municipalidad Metropolitana de Lima, Gobierno Regional de Lima y Gobierno Regional del Callao 2014: 94). Además, señalan que de manera general, en la cuenca interregional Chillón, Rímac, Lurín no existe diálogo o comunicación fluida entre los diferentes usuarios, agrarios y no agrarios de las partes alta, media y baja.

Sin embargo, como parte del trabajo exploratorio realizado en la cuenca de Lurín, vemos cómo la gobernanza en relación al agua se presenta a través de distintos espacios que vienen funcionando con mayor o menor efectividad, y preceden al proceso de creación del CRHC. Entre ellos, se encuentra la

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Mancomunidad Municipal del Valle de Lurín, que entre otras acciones ha impulsado la creación del llamado Consejo Público-Privado como alternativa de concertación entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil para el logro de objetivos vinculados a recursos hídricos, desarrollo agropecuario, y desarrollo turístico; además de las propias estructuras comunales, sobre todo de la parte alta de la cuenca. Estas estructuras son abordadas en el análisis de la zona de estudio y de las perspectivas de los actores sobre el proceso de creación del Consejo de Recursos Hídricos que nos ocupa.

2.5 El proceso de creación de Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca