En el sistema internacional de las Naciones Unidas el tema indí- gena llegó a ser importante en las últimas décadas. Las grandes institu- ciones internacionales se ocuparon del argumento aquí presentado desde los primeros años ochenta del siglo pasado, y lentamente se formó – como hemos anticipado - una “categoría especial de proyec- tos”, caracterizada por la presencia de sujetos especiales, los pueblos indígenas. Estos destinatarios empezaron a aparecer en los proyectos no sólo como “beneficiarios”, sino como “contrapartes” directas, receptores de los fondos y responsables de la ejecución de las acciones, evitando muchas veces la intermediación de otros sujetos (como las entidades del estado, las organizaciones internacionales ó las ONGs).
La primera y más importante de las instituciones internacionales que se ha ocupado, desde los años 50 del siglo pasado, de los pueblos indígenas es la Oficina Internacional del Trabajo O.I.T/I.L.O.), que en 1957 había lanzado el Convenio n. 107 sobre los Pueblos Indígenas y Tribales, y en años más recientes, al terminarse un largo proceso de consulta internacional, ha lanzado el Convenio n. 169 (con el mismo título) en 1989, que es el documento más importante, a nivel interna- cional, sobre los derechos de los pueblos indígenas. El mencionado Convenio ha sido aprobado y ratificado por 17 países, de los cuales 13 pertenecen al continente latino-americano. No nos vamos a detener sobre este documento, porque es el más conocido y estudiado de todos. Para un intenso, muy informado y competente análisis de toda la histo- ria del I.L.O. en sus relaciones con la problemática indígena vale la pena mencionar la investigación de Rodríguez-Piñero (2003).
interés por la cuestión indígena, entendida como un problema social y cultural muy específico que necesitaba de un tratamiento muy especial. En la Environmental Division que apenas se había creado, Robert Goodland publicó una obra de interés general y de orientación meto- dológica, que contiene también una bibliografía abundante y detallada (R. Goodland, Tribal peoples and economic development. Human eco-
logic considerations, W. B., Washington 1982). Todos los trabajos pos-
teriores del Banco, dedicados a la problemática indígena, tienen una relación muy fuerte con el tema ambiental. Como decir que el tema indígena entra en la gran institución de Washington por la ventana del ambientalismo prudente y controlado que este “Santuario del Desarrollo” podía permitirse. El tema que más que otros despierta la atención es el tema de la tierra, porque se reconoce que es la necesidad más importante que presenta la situación de las poblaciones indígenas, sea por el despojo, antiguo y reciente por parte de los colonos, sea por el régimen muy contradictorio del manejo de los recursos naturales existente en los diversos países del continente. Existe un grupo de publicaciones bastante importantes, fruto de investigaciones atentas y profundas y dedicadas a “los indígenas y la tierra de acuerdo al Banco Mundial”. P. Poole, Shelton Davis, A. Wali, son los autores de estos estudios. Se publican también, en los años noventa, las primeras eva- luaciones y balances de los proyectos en áreas indígenas financiados por el Banco (Uquillas, Rivera 1993; Montgomery Roper, Frechione, DeWalt 1997). A nivel operativo, la Directiva Operacional 4.20 (1991), organizó, durante más de una década, los principios y los métodos para gestionar proyectos en áreas indígenas. Solamente el año pasado, des- pués de un proceso de consulta muy intenso e interesante, el Banco modificó la 4.20, adaptándola a las exigencias directas de las poblacio- nes indígenas y a las sugerencias de numerosos consultores internacio- nales que han participado en el interesante proceso de consulta (Operational Policies 4.10 y Bank Procedures 4.10, Julio de 2005).
Puede ser útil resumir las posiciones del Banco en lo que se refie- re a los proyectos en áreas indígenas y/o con poblaciones indígenas. En los documentos pertinentes aparece una premisa importante: “Los pue- blos indígenas son poblaciones distintas en el hecho que la tierra en la
cual viven, y los recursos naturales de los cuales dependen, son inex- tricablemente vinculados a sus formas identitarias y a sus culturas”. Otra consideración previa es que los pueblos indígenas han sufrido y sufren discriminaciones y exclusiones sociales. Hoy en día estos pue- blos quedan entre los grupos humanos más pobres y que soportan las más fuertes formas de exclusión social en el mundo. Se repite muchas veces la referencia a la “vulnerabilidad” de los pueblos indígenas y al hecho de que “los proyectos de desarrollo pueden afectar a los indíge- nas muy fuertemente, y por lo tanto se necesitan medidas especiales para asegurar que estas comunidades reciban beneficios culturalmente compatibles”. Aquí terminan las consideraciones de principio expresa- das en un lenguaje afirmativo y declaratorio de nivel general, y se pasa a sostener, en un lenguaje más indirecto y que reporta opiniones expre- sadas por sujetos diferentes del Banco, que: “Desde la perspectiva de los pueblos indígenas, los beneficios del desarrollo tendrían que ser concentrados en los aspectos sociales, culturales, ambientales, espiri- tuales y comunitarios, aparte y añadiéndolos a los avances de carácter económico. Los pueblos indígenas frecuentemente consideran los prin- cipios y los esfuerzos del camino maestro del desarrollo (mainstream
of development) como insostenibles, inadecuados ó hasta intrusivos”
(World Bank 2005a, 1). De hecho, no hay duda de que el Banco ha pasado en las últimas décadas desde una actitud concentrada sobre todo en evitar los efectos dañinos de los proyectos de desarrollo sobre los pueblos indígenas, hacia una nueva actitud más positiva y constructiva, dedicada a promover efectos positivos en proyectos específicos. Las innovaciones más importantes en las normas y principios internos del Banco, que a través de las Directivas Operacionales llegan como dis- posiciones obligatorias propias a cada Director de proyecto en el campo, son las siguientes: a) La introducción de la regla que impone un proceso de consulta libre, previa y bien informada, con los grupos indí- genas, a través de sus organizaciones representativas y también direc- tamente a través de encuestas específicas; b) La introducción de la regla que impone en cada proyecto la existencia demostrada de un “amplio soporte directo de la comunidad involucrada en el proyecto”; c) La formulación obligatoria de un “Plan para los pueblos indígenas”
al interior de todos los textos de proyecto, que se basa en una investi- gación operativa previa (social assessment) que pueda demostrar la congruencia entre las medidas estudiadas y los objetivos de proyecto de una parte, y los beneficios económicos y sociales culturalmente ade- cuados que recibirán los indígenas de la otra; y también la previsión y el estudio de posibles efectos negativos, que tienen que ser de alguna manera evitados, minimizados, mitigados y/o objeto de formas de com- pensación; d) La introducción entre las consideraciones de principio, que sirven para identificar a los pueblos indígenas, que hay que corre- gir la vieja visión según la cual los mismos correspondían a comunida- des caracterizadas por “formas de producción orientadas primeramen- te a la subsistencia”, y finalmente también la insistencia en los dere- chos “colectivos” más que individuales sobre la tierra y los recursos básicos; e) La introducción, entre las “consideraciones especiales”, y las sugerencias del Banco, de una atención sistemática al tema de los derechos consuetudinarios y sobre la tierra, de un empuje a los gobier- nos para que refuercen la legislación en favor de los indígenas, y fomenten la mayor participación posible de la gente. Se hace referen- cia también, entre otras cosas, a un argumento que en otros documen- tos es central y estratégico: el tema de la “protección del conocimiento indígena (Indigenous Knowledge)”, incluyendo el reforzamiento de todo lo que se refiere a los derechos de propriedad intelectual (World Bank 2005a, 4-5).
Como se puede ver, es mucho pero no es todo. El pensamiento indígena sobre el desarrollo, las críticas abiertas a los errores de las acciones corrientes, la visión pluralista y diversificada de las estrate- gias posibles, de acuerdo a las diferentes sociedades y culturas, y los aportes creativos y propositivos de elaboración autónoma por parte de las comunidades, no aparecen en estos documentos. Y además, varias veces se repite que, cuando no sea posible evitar los efectos potencial- mente adversos y negativos de un proyecto hacia una comunidad indí- gena, hay que compensar, mitigar, minimizar estos efectos. La idea de que, después de una consulta previa muy detallada que recoja opinio- nes contrarias e identifique posibles efectos negativos, y después de las previsiones de los expertos que concuerden con las mismas, un pro-
yecto sea retirado, o pueda ser cancelado del todo, no aparece para nada en estos documentos. En un análisis crítico reciente de los proyectos en áreas indígenas gestionados por el Banco se ponen en evidencia, ade- más, y con buenas razones, las incertidumbres y las aproximaciones en el uso y la práctica de la “participación indígena en los proyectos”, y sobre todo la acogida acrítica y el uso instrumental del concepto de “cultura” aplicado a los grupos indígenas receptores de proyectos, que no utiliza sino en forma muy reducida los aportes críticos de la teoría antropológica de las últimas décadas (Salviani 2002).
Pero, a parte de estas deficiencias, lo importante es que el Banco empieza a tratar el tema indígena como tema específico y diferencial, que exige un tratamiento particular, y que destine cada vez más recur- sos a estas iniciativas. Prácticamente, de esta forma, el Banco comien- za a utilizar un lenguaje específico que se caracteriza por unas adapta- ciones y unas cuantas correcciones al lenguaje más general del desa- rrollo. Haciendo así, el Banco Mundial confirma su actitud en aparecer como “Institución Guía” en la formulación de principios, metodologí- as y formas de expresión de la problemática del desarrollo, que puedan ser adoptadas también por otras instituciones internacionales, organi- zaciones no gubernamentales y actores varios de la promoción de acciones en favor de los pueblos indígenas. En una serie di artículos de síntesis y de presentación de las líneas de acción de Banco en el tema de los proyectos indígenas, también en ocasión de Conferencias inter- nacionales, la gran agencia de Washington ha difundido con eficacia una información detallada y pertinente sobre sus actividades (Partridge 1990; Davis 1993; Davis, Partridge 1994; Davis, Patrinos 1996; Sfeir- Younis 1999). Sería entonces sumamente útil seguir en esta presenta- ción y análisis del lenguaje de desarrollo del Banco, examinando con mucha atención sea los documentos oficiales, sea los documentos inter- nos a los diferentes proyectos en su proceso de producción en el curso de los años. Pero tenemos que aplazar este análisis a otro ensayo que estamos elaborando.
De hecho, ya desde más de una década, se ha aceptado - en las dis- cusiones teóricas sobre el desarrollo - que el aspecto de la “comunica- ción”, de la “expresión”, de la “argumentación de tipo pedagógico”, del
“diseño general de valores”, de la “filosofía de vida con relación a los bienes”, ha llegado a ser fundamental en este campo. Entonces, el desa- rrollo no es sólo un proceso de cambio económico y técnico, sino tam- bién un complicado proceso de “transformación integral”, ideológica y cosmológica, de una sociedad, que tiene que ser ilustrado, comunicado, dibujado en formas sutiles y convencedoras. El tema del “discurso del desarrollo” ha sido afrontado con fuerza en una cantidad de publica- ciones, de las cuales sobresale el hecho de que la industria del desarro- llo no solamente hace cosas, sino que dice, expresa ideas, valores, opciones, deseos, expectativas, aspiraciones. Libros como Discourses
of Development. Anthropological Perspectives (recopilado por Ralph
Grillo y Robert Stirrat; Berg, Oxford-New York 1997) resultan funda- mentales. Así como la otra importante colección de ensayos Arguing
Development policy: Frames and Discourses (recopilado por Raymond
Apthorpe y Des Gasper; Frank Cass/EADI, London 1996). El aspecto de los “discursos del desarrollo” es tratado muy detenidamente también en otra importante antología de ensayos muy estimulantes sobre modernidad y desarrollo (Alberto Arce y Norman Long, Editores,
Anthropology, Development and Modernities. Exploring discourses, counter-tendencies and violence, Routledge, London-New York 2000).
Y por último, también en un libro más antiguo pero sumamente impor- tante, aparece la mencionada conexión entre procesos, actividades de desarrollo y dinámicas de comunicación, de expresión, de movilización del conocimiento sobre los hechos sociales. Se trata del libro recopila- do por Mark Hobart, y dedicado a las críticas al desarrollo que ponen en gran evidencia el manejo de la información, sea exhibida en forma explícita, sea ocultada en forma consciente y/o inconsciente, donde la “ignorancia” puede jugar un rol fundamental (M. Hobart, An
Anthropological Critique of Development. The Growth of Ignorance,
Routledge, London-New York 1993).
Además del Banco Mundial, hay otra institución relevante para el tema que estamos tratando. El Banco Interamericano de Desarrollo, una de las más importantes agencias de financiación de proyectos en toda América Latina, se ha concentrado en los últimos años en forma muy seria sobre el tema de los pueblos indígenas del continente. El
Departamento de Desarrollo Sostenible y la Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario han gestionado numerosos pro- yectos en áreas indígenas y han producido una cantidad de documentos de investigación y de política indígena que merecen una especial aten- ción. Hasta el momento, más de 14 estudios específicos y detallados sobre pueblos indígenas y pobreza en diversas regiones de América Latina, sobresalen por su carácter serio y profundo de investigaciones de base, fundamentos oportunos para la programación de intervencio- nes. Se trata de documentos de varios centenares de páginas, fruto de trabajo de campo de muchos meses, elaborados por sociólogos, econo- mistas y antropólogos profesionales. El B.I.D. ha producido también documentos de carácter general, de síntesis de la problemática y con finalidades de introducción al tema (Deruyttere 1997). Pero, entre los aportes teóricos y metodológicos cabe destacar un importante docu- mento licenciado en este año 2006 y dedicado a la política operativa sobre pueblos indígenas y a la estrategia para el desarrollo indígena (B.I.D. 2006). Desde el prólogo del documento se registra un relevan- te cambio de actitud en las estrategias de la Institución: “Desde 1994 se ha aprovado la inclusión sistemática de los temas indígenas en las polí- ticas y proyectos del Banco. Este nuevo enfoque proactivo comple- menta el anterior que se centraba en evitar o mitigar los impactos nega- tivos de los proyectos del Banco sobre los pueblos indígenas y coinci- de con el creciente protagonismo de los pueblos y organizaciones indí- genas en sus respectivos países en el plano internacional. El Banco, a través de sus experiencias, ha llegado a reconocer las necesidades, derechos, demandas y aspiraciones de estos pueblos de acuerdo a la cosmovisión de los mismos”.
Es interesante lo que dice el documento sobre el tema clásico de la
identificación de los pueblos indígenas: son grupos que descienden de
los que habitaban el continente en la época de la Conquista y de la colo- nización, conservan parcial o totalmente sus propias instituciones y prácticas sociales, económicas, políticas, linguísticas y culturales, y por último se autoadscriben como pertenecientes a pueblos y culturas indí- genas. Se le entrega desde el comienzo de las argumentaciones de carácter general una gran importancia a la gobernabilidad indígena, o
sea a la capacidad de control de su propio desarrollo económico, social y cultural, de gestión interna de sus tierras y territorios, en reconoci- miento de la relación especial que existe entre el territorio y la identi- dad étnica y cultural. Los objetivos generales de la política indígena del Banco Interamericano de Desarrollo son: a) Apoyar el “desarrollo con identidad” (que es la fórmula básica de la política indígena de la Institución); b) Salvaguardar a los pueblos indígenas y sus derechos de impactos adversos.
Es oportuno detenerse con mayor atención en el concepto de
Desarrollo con Identidad. El documento insiste en la consideración
central que se le confiere a la cultura y al hecho de que los grupos indí- genas son herederos y creadores de un importante patrimonio cultural y social que ha sido erosionado por las políticas de exclusión, integra- ción y/o asimilación que dominaron la acción pública hasta los años cincuenta. Y sigue argumentando que las organizaciones indígenas rei- vindican con razón sus derechos a su identidad como pueblos, revalo- rando su patrimonio no sólo como base para la identidad y el sobrevi- vir cultural, sino también como un recurso para el desarrollo económi- co y social de sus propios pueblos y de la sociedad en general. El pro- ceso del desarrollo con identidad comprende entonces el fortaleci- miento de los grupos indígenas, la armonía e interacción sostenida con su medio ambiente, la buena administración de los territorios y recur- sos naturales, la generación y ejercicio de autoridad y el respeto a los valores y derechos indígenas. Este concepto se sustenta en los princi- pios de equidad, integralidad, reciprocidad y solidaridad. El documen- to hace resaltar también la especificidad de las sociedades y culturas
indígenas, y sostiene que:
“Adoptar conceptos diferenciados para el desarrollo indígena implica la aceptación de los objetivos económicos de estos pueblos que, en muchos casos, no buscan necesariamente maximizar la renta- bilidad de los recursos a corto o mediano plazo, sino que le dan priori- dad a una visión de suficiencia del bienestar. De equilibrio con el medio ambiente, y de preservación de los recursos para necesidades futuras. Estas economías tradicionalmente no consideran que la acumulación de riqueza mediante excedentes de producción, especialmente indivi-
dual o en grupos de elite, contribuya al bienestar o a la seguridad de sus sociedades” (B.I.D. 2006, 17-22).
Se debe al Banco Interamericano de Desarrollo la promoción y la puesta en marcha de un Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, que desde 1993 ha empezado a financiar proyectos en áreas indígenas sobre la base de las contribuciones de una “Mesa de Donantes” constituída por varios países e instituciones. En la base de este nuevo ins- trumento de promoción del desarrollo de los pueblos indígenas quedan: las demandas específicas de las organizaciones indígenas, para tener una institución propia a la cual dirigir pedidos de financiación, las tendencias de buena parte de los gobiernos del continente a establecer mecanismos especiales para administrar recursos en favor de los sectores pobres y marginados de sus sociedades, y por último la inquietud de las agencias de cooperación internacional por colocar sus recursos de modo más directo y eficiente, sin servirse de instituciones y grupos técnicos inter- mediarios. Las funciones principales del Fondo son: 1. Ayudar a los pue- blos indígenas en la preparación de proyectos y programas que cumplan con sus propios objetivos de desarrollo; 2. Apoyar la identificación, negociación y concertación de recursos técnicos y financieros; 3. Ofrecer oportunidades de encuentros e intercambios entre las organizaciones indígenas, los gobiernos, las agencias multilaterales y bilaterales de asis- tencia técnica y financiera. La reglas básicas de esta institución son las siguientes: apoyar exclusivamente programas y proyectos que beneficien directamente a pueblos y comunidades indígenas, actuar únicamente a solicitud de las organizaciones indígenas representativas de los benefi- ciarios directos, apoyar proyectos que contribuyan a establecer condicio- nes de autodesarrollo indígena. En los documentos del Fondo se recono- ce la “necesidad y posibilidad de la reproducción dinámica, activa y cre- ativa de las formas de vida y de organización socio-cultural” de los pue-