Una vez recibida la denuncia el TAA debe iniciar formalmente el procedimiento administrativo sancionador. Al respecto el artículo 11 del MPTAA señala:
Artículo 11.- Una vez recibida la denuncia, el Tribunal dictará en forma inmediata formal
apertura del procedimiento administrativo de investigación de los hechos denunciados.
Respecto al comienzo oficioso del procedimiento en el TAA, la resolución que abre el expediente es la que debe considerarse como la apertura del procedimiento, al ser el acto inicial.
La resolución que comience, así como la que le de fin al procedimiento o dicta medidas cautelares, debe ser razonada y firmada por todos los miembros del TAA. Así lo expresa el artículo 5 del MPTAA, que conviene invocar en su literalidad:
Artículo 5.- Corresponderá al Presidente del Tribunal dictar las providencias, las cuales firmará en asocio con el Secretario. Las demás resoluciones serán dictadas por el Tribunal y deberán ser firmadas por todos los miembros, aun cuando exista voto salvado.
Esta formalidad garantiza que en las decisiones que involucran valoración y razonamiento jurídico participen todos los miembros del Tribunal, a favor del debido proceso y en contra de la arbitrariedad que puede traer una percepción parcial. En esas circunstancias el TAA debe ocuparse en su plenitud.
Según el artículo 8 del mismo MPTAA, el Tribunal puede llevar a cabo la apertura en días u horas inhábiles, siempre con el propósito de actuar con
prontitud y diligencia ante la afectación al medio ambiente. Esta posibilidad no solo comprende el dictado de la resolución que da inicio al procedimiento, sino que alcanza cualquier actuación del TAA:
Artículo 8.- El Tribunal podrá actuar en días y horas inhábiles cuando la dilación pueda causar perjuicio grave a los interesados o al medio ambiente, entorpecer el procedimiento o hacer ilusorio el efecto de la resolución administrativa. La habilitación se dictará en resolución considerada, de oficio o a solicitud de parte.
Esta disposición es de gran utilidad. El TAA debe estar en un estado de alerta permanente frente al riesgo o la efectiva realización de daños al ambiente. Sobre todo para la aplicación oportuna de medidas cautelares.
4.1. Medidas cautelares.
En suma a la caracterización que se hizo de las medidas cautelares, respecto a su naturaleza preventiva, interlocutoria y provisional, es importante mencionar que el dictado de estas medidas puede hacerse aún antes de notificar a la parte denunciada sobre el inicio del procedimiento, de acuerdo con el artículo 108 de la LOA.
Resta solamente mencionar la posición de CARRETERO, quien sostiene que las medidas de este tipo pueden ser consideradas para el cómputo de una
eventual sanción. Esto significa que de la sanción final a imponerse debe descontarse lo sufrido a causa de una medida cautelar.120
4.2. Notificación y traslado.
Una vez que se hayan impuesto las medidas cautelares ordenadas sin previa notificación, o bien se haya determinado que no es meritorio tomarlas, el TAA debe notificar a la parte denunciada el inicio del procedimiento. De acuerdo con el artículo 13 del MPTAA debe hacerlo dentro de tercer día después de la apertura formal. Respecto a la resolución que ordena la notificación, el artículo 14 del MPTAA establece:
Artículo 14.-
En el mismo auto de notificación al denunciado, el Tribunal ordenará a los distintos órganos de la Administración la remisión de informes técnicos o administrativos que requiera, en los plazos señalados por el artículo 262 de la Ley General de la Administración Pública.
La oportunidad dispuesta en esta norma no puede entenderse como la única para solicitar este tipo de informes, así como prueba en general, pues el artículo 108 de la LOA es claro al establecer que el TAA “recabará la prueba necesaria para averiguar la verdad real de los hechos denunciados .” A nuestro criterio esto puede hacerlo siempre que lo requiera, desde luego previamente al dictado de la resolución final.
Como manifestación del debido proceso, en la resolución de apertura se debe hacer un adecuado traslado de cargos al denunciado. De lo contrario estaríamos ante una evidente violación al derecho de defensa. Si no se hace una adecuada imputación de cargos, en la que se señalen los hechos y las normas que dan sustento a la denuncia, se crearía un estado de incertidumbre que pondría en desventaja al presunto infractor. Para que el denunciado pueda defenderse es necesario que sepa qué es lo que se le achaca. Respecto a este punto, así como a otros elementos del debido proceso, podemos reseñar la posición sostenida por la Sala Constitucional en la resolución de las 18 horas del 4 de octubre de 1995, número 5469-1995, que en lo que interesa indica:
“Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión consultiva 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer un traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que se considere oportuna para respaldar su defensa; e)
Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria.”
4.3. Principios jurídicos aplicables.
De acuerdo con el artículo 106 de la LOA, el procedimiento seguido ante el TAA debe contemplar los siguientes principios:
• Oralidad. • Oficialidad. • Celeridad.
• Inmediación de la prueba.
Esta enunciación de principios es ratificada en idénticos términos por el MPTAA, en su artículo primero. A continuación se hará una breve reseña de cada uno.
Oralidad.
Este principio, como se sabe, privilegia las actuaciones y diligencias realizadas en forma verbal ante las tramitadas por escrito. Esto hace que se el procedimiento sea más expedito, y en general más efectivo, pues se pone coto a muchas formalidades que hacen desperdiciar recursos y esfuerzos en el proceso. Es así como el artículo 112 de la LOA, citado anteriormente, da la posibilidad de que la denuncia sea planteada inicialmente en forma oral, es decir, un sujeto puede dirigirse al TAA a dar la noticia de una infracción a la
normativa ambiental sin siquiera redactar un escrito. De acuerdo con el artículo 7 del MPTAA, las partes podrán formular sus gestiones, peticiones o alegatos en forma oral, mediante comparecencia al despacho, o con motivo de la audiencia oral y demás diligencias que se practiquen en el procedimiento.
Oficialidad.
Respecto a la oficialidad, el TAA se encuentra determinado a conducir el curso del proceso, incluso a iniciarlo, como vimos anteriormente. Ello favorece la celeridad en el actuar del tribunal; “responde a las exigencias propias del interés público que el procedimiento administrativo pone en juego, y da a éste un acusado carácter inquisitorial...”121 Así el TAA no puede excusarse en la inercia de las partes para justificar el retardo del procedimiento.
La oficialidad se manifiesta en la audiencia oral que se debe realizar como parte del procedimiento. De acuerdo con el artículo 315.2 de la LGAP, cuando una parte no asista a la audiencia, el órgano director “evacuará la prueba previamente ofrecida por parte ausente, si ello es posible.” Aquí podemos notar claramente que incluso la carga de la prueba cede ante el principio de oficialidad. No es indispensable que la parte se encuentre presente en la diligencia gestionando la prueba, aunque se suponga que le favorece.
La oficialidad también confiere un matiz distinto al denominado principio de congruencia, el cual promueve la obligación del juzgador de enmarcar su decisión dentro del marco fáctico y jurídico que las partes en controversia han sometido a su conocimiento. En materia sancionatoria
121 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II.
administrativa el principio que nos ocupa impone correcciones, pues es con la resolución final que:
“...estos poderes ex officio desplegados a lo largo del procedimiento vienen a proyectar sus resultados permitiendo al órgano competente, en aras del interés público, extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados ...”122
Así lo ha respaldado nuestra Sala Constitucional, en un voto emitido con ocasión del artículo 111 de la LOA que se citó:
“De la redacción dada por el legislador a la misma, se colige que el órgano contralor tiene plena facultad para conocer, tramitar y resolver aun de oficio, todo lo referente a actividades que pudieren tender a la desobediencia de las normas que regulan lo relativo a la protección del medio, de manera que al ser la norma tan amplia, resulta lógico entender que el Tribunal Ambiental puede, por su propia voluntad, ampliara los hechos de una denuncia, si a su criterio, esos hechos pudieren ser nocivos para el ambiente.”123
122 Ibidem.
123
Celeridad.
Este principio se sustenta en la necesidad de que todas las actuaciones dentro del procedimiento sancionatorio administrativo se lleven a cabo en forma expedita, sin dilaciones innecesarias. Deriva del mandato constitucional de justicia pronta y cumplida, que se consagra en el artículo 41 de la Carta Fundamental.
Este principio se manifiesta por ejemplo en el artículo 110 de la LOA, citado anteriormente en su integridad, que establece la obligación del TAA de dictar su resolución final en un plazo de 30 días, prorrogable a 30 días más en situaciones especiales. Asimismo en el artículo 8 del MPTAA, anteriormente citado, que otorga la posibilidad al TAA de actuar en días y horas inhábiles, en beneficio de la rapidez de reacción del órgano. La celeridad es sin duda inseparable de principios como los de oralidad y oficialidad; el artículo 6 del MPTAA sintetiza particularmente la esta relación:
Artículo 6.- En los procedimientos que lleve a cabo el Tribunal, las tramitaciones se efectuarán en papel común; el procedimiento será esencialmente verbal y, en virtud del impulso procesal de oficio, el Tribunal está facultado para conducir su tramitación sin gestión de parte. Cuando sea del caso, el Tribunal podrá, por iniciativa propia, declarar nulidades y disponer reposición de trámites, a fin de corregir irregularidades que pudieren afectar la validez del procedimiento
ordinario administrativo, se podrá aplicar por analogía, normas de la legislación de la jurisdicción agraria, con el objeto de proveer la debida celeridad y eficacia del proceso.
La remisión que este artículo hace a la legislación de la jurisdicción agraria es un hecho que cabe rescatar. Esta materia mantiene importantes puntos en común con el procedimiento que se desarrolla en el TAA, como la mencionada oralidad y el impulso procesal de oficio. En ese tanto, es conveniente el respaldo de una legislación supletoria.124
Inmediación de la prueba.
Este principio busca eliminar cualquier tipo de intermediación, manipulación, distorsión o límite entre los distintos elementos probatorios y las partes involucradas. El contacto de los participantes con la prueba debe ser directo, personal, y respetuoso de la equidad e imparcialidad inherentes al procedimiento. Al respecto la Sala Constitucional ha indicado:
“Es necesario que todos los sujetos procesales reciban la prueba de manera directa, inmediata y simultánea. Es necesario que las pruebas lleguen al ánimo del juez sin alteración alguna. A la hora de recibir la prueba el juez debe estar en
124 A mayor abundamiento se remite a ALVAREZ HERNÁNDEZ, Frank, y otra. Temas de
comunicación directa con los demás sujetos del proceso”125
El respeto a este principio no hace otra cosa que beneficiar la precisión y certeza necesarias para determinar la verdad real de los hechos. Una relevante manifestación del principio es la facultad que se otorga a los miembros del TAA para hacer inspecciones en los lugares en que han acaecido los hechos denunciados. En muchos de los casos las fotos, videos o dictámenes periciales son incapaces de sustituir una visita personal de los funcionarios al sitio donde se dio la vulneración al ambiente. Conocer los alrededores y tener una idea directa de los hechos denunciados es sin duda de vital importancia.