Y RECURSOS DE LA PLATAFORMA CONTINENTAL.—4. PROPIEDAD PRIVADA VERSUS DOMINIO PÚ- BLICO.-5. LAS MARISMAS. OTRO SUPUESTO DE DEGRADACIÓN Y PRIVATIZACIÓN DEL DEMANIO MARÍTIMO. r6 . LA PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA DEL DEMANIO MARÍTIMO. INDISPONIBILIDAD, DES-
LINDE Y RÉGIMEN SANCIONADOR.—A) La indisponibllidad y la recuperación posesoria del demanio marítimo.—B) El deslinde y el Registro de la Propiedad.—C) La potestad sancionadora.—7. LA INFLUEN- CIA EXPANSIVA DE LA DEMANIALIDAD MARÍTIMO-TERRESTRE SOBRE LA PROPIEDAD.—8. USOS Y APROVECHAMIENTOS DEL DEMANIO MARÍTIMO.—9. PESCA Y CULTIVOS MARINOS.-IO. COMUNI- CACIONES MARÍTIMAS. LOS PUERTOS.-A) Clases y régimen de competencia.-B) La organización y gobierno de los puertos de interés general. Las competencias que corresponden a la Administración del Estado.—C) El fraude a las competencias estatales sobre los puertos de interés general.—D) Los puertos autonómicos.-11. PRESTACIÓN DE SERVICIOS PORTUARIOS Y UTILIZACIÓN DEL DEMANIO PORTUA- RIO.—A) Los servicios prestados en los puertos de interés general. — B) La utilización del dominio público portuario.-BIBLIOGRAFÍA.
1 . E L D E M A N I O M A R Í T I M O . E V O L U C I Ó N H I S T Ó R I C A Y D E R E C H O C O M P A R A D O
A lo largo de los siglos, los ordenamientos jurídicos han mostrado una notable despreocupación por la defensa de las playas, costas y zonas adya- centes del mar, terrenos y zonas en los que no es manifiesta la tensión entre la titularidad pública y privada. Esta histórica indiferencia, así como la posterior inclusión en el dominio público de las aguas y riberas del mar y la llamada zona económica de la costa, guarda una estrecha relación con el cambio producido en el valor económico de estos bienes, tradicionalmen- te vistos como lugares inapropiados para la construcción de viviendas y otras utilizaciones. En ese contexto se explica la suficiencia durante siglos de la calificación romana del mar y sus riberas como res communis omnium, lo que permitía su anárquica, pero infrecuente, y por ello no lesiva, utiliza- ción, e incluso, su apropiación por los particulares.
El Derecho romano, en efecto, congruente con la escasa utilización y valor económico de estos bienes, considera público el uso de las orillas del mar, como públicas son las cosas que no tienen dueño, entre las que se
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cuentan el agua del mar y la arena del fondo (Instituía, Libro II, T. 1-5). Esta concepción pasa a Las Partidas, para las que «todas las criaturas pueden usar del mar y su ribera, pescando o navegando o haciendo lo que a su interés convenga, porque estas cosas pertenecen comunalmente a todas las criaturas» (Ley III, Título XVIII, Partida III), permitiéndose incluso la construcción en la ribera, «siempre que no se embargue el uso comunal» (Partida IV).
Pero esa calificación y los riesgos de privatización que comportaba re- sultarán insostenibles cuando, como ha ocurrido en nuestros días, las ne- cesidades del comercio marítimo, el incremento de la pesca, el aprovecha- miento turístico de las costas, la posibilidad de cultivos marinos y de explotación petrolera o minera, desvelen el extraordinario valor económico del mar y sus riberas.
Pero incluso antes de que esta evidencia se hiciera patente, y por razones de seguridad y soberanía, más que por motivos económicos, la legislación decimonónica incluyó en el dominio público el mar territorial. Como dice la Exposición de Motivos de la Ley de Aguas de 1866, que reguló conjunta- mente las aguas marítimas y las continentales, «aunque el mar, destinado por la Providencia a servir de vía universal de comunicación entre los pueblos, no pertenece al dominio de nación alguna, la seguridad e independencia de éstas exige que se considere como parte del territorio de las mismas la zona marítima contigua a sus playas».
En cuanto a las playas mismas, son ya concretas utilidades económicas —aunque no ciertamente el lúdico disfrute popular y la explotación turís- tica, prácticamente desconocidos hace un siglo— las que justifican su in- clusión en el demanio del Estado: «al declarar también de dominio público de la Nación las playas —dice la Exposición de Motivos de la Ley de Aguas de 1866— se ha creído conveniente restablecer la disposición de nuestras antiguas leyes que, de acuerdo con las romanas, fijaban por límite aquél don- de alcancen las olas del mar en sus temporales ordinarios, espacio bastante para las necesidades de la navegación y la pesca».
En realidad, la Ley de Aguas de 1866 y la legislación de puertos que la continúa sólo definen dos zonas demaniales: el mar litoral o zona marítima, y las playas.
En los trabajos y proyectos previos a la Ley de 1866, la cuestión más polémica fue la delimitación del mar litoral, cuestión muy influida y en parte resuelta por el Derecho internacional. La Real Cédula de Carlos III de 7 de diciembre de 1760 la había fijado en seis millas, y en el Proyecto de Ley de Aguas de Franquet, previo a la Ley de Aguas de 1866, se determina- ba su anchura en función de la distancia a que alcanzase el tiro de un cañón, si bien se determinaba una franja de seis millas para la vigilancia. El texto definitivo se remite a la «anchura determinada por el Derecho internacional». En esta zona —se dice— «el Estado dispone y arregla la vigilancia y los aprovechamientos, así como el derecho de asilo e inmunidad, conforme a las leyes y a los tratados internacionales».
En cuanto a la segunda de las dependencias del demanio marítimo, las playas, la Ley de 1866 expresa un concepto ajeno a su sentido vulgar, y aun
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técnico, pues no designa las superficies más o menos arenosas que, de cuan- do en cuando, se dan en la costa, el lecho o lido del mare, la ribera del mar según nuestra más bella expresión tradicional, sino la parte de la costa que el mar cubre y descubre con los flujos y reflujos de las mareas, indepen- dientemente de que lo formen arenales, pedregales, rocas o cualquiera otros tipos de materiales geológicos. Playa es, en definitiva, para la Ley de 1866 lo que después se denominaría zona marítimo-terrestre: «el espacio que al- ternativamente cubren y descubren las aguas en el movimiento de la marea. Forma su límite interior o terrestre la línea donde llegan las mareas altas y equinocciales. Donde no fueran sensibles las mareas, empieza la playa por la parte de tierra en la línea adonde llegan las aguas en las tormentas o tempo-
rales ordinarios» (art. 1). Como esta zona de playa, después zona marítimo- terrestre, es una zona variable en su extensión por el trabajo de las mareas, la Ley de 1866 extendió el dominio público «a los terrenos que se unen a las playas por accesiones o aterramientos que ocasione el mar»; por el contrario reconoció un peligroso derecho de accesión de los propietarios colindantes: «cuando ya no los bañen las aguas, ni sean necesarios para los objetos de utilidad pública, ni para el establecimiento de especiales industrias, el Gobier- no, los declarará propiedad de los dueños de las fincas colindantes en aumen- to de ellas» (art. 4).
Pero las cosas han cambiado de tal manera y hasta tal punto es hoy evidente el valor de la costa, mar territorial y plataforma continental que, como dice la Exposición de Motivos de la vigente Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio (Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, modificado por el RD 1112/1992 de 18 de septiembre), «nuestro demanio marítimo está afectado, como ocurre en otros países, por un fuerte incremento de la población y la consiguiente intensificación de usos turísticos, agrícolas, industrial, de
transporte, pesquero y otros, lo que ha producido un proceso de depredación y privatización».
Contra esta situación ya había reaccionado antes la Ley 28/1969, sobre Costas Marítimas, y el mismísimo constituyente español que, frente a nues- tra tradición y al Derecho comparado, constitucionaliza el dominio público: «Son bienes de dominio público estatal —prescribe el art. 132 de la Consti- tución— los que determine la Ley y, en todo caso, la zona maritimo-terrestre, las playas, el mar territorial, y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental».
La Ley 22/1988 de Costas tiene precisamente por objeto primordial la determinación, protección, utilización y policía del dominio público mari- timo-terrestre y especialmente de la ribera del mar (art. 1). En particular sobre la zona marítimo terrestre, la actividad administrativa consistirá en: a) Determinar el dominio público maritimo-terrestre y asegurar su integri- dad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de pro- tección y restauración necesarias, b) Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público maritimo-terrestre, sin más excep- ciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justifi- cadas. c) Regular la utilización racional de estos bienes en términos acordes
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con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico, d) Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar (art. 2).
La Ley de Costas de 1988 fue impugnada por diversas Comunidades Au- tónomas y por los más variados motivos, pero la Sentencia de 4 de julio de 1991 ha confirmado su adecuación a la Constitución, salvo en aspectos muy concretos, relativos a la distribución de competencias. Según el Tribunal Cons- titucional, las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas sobre las costas se basan en las que ostentan para la Ordenación del Territo- rio (en el que se incluye el litoral) y el Urbanismo, competencias «que no
deben entenderse tan absolutas que eliminen o destruyan las competencias que la propia Constitución reserva al Estado». La potestad legislativa de éste para
regular las costas, así como la potestad ejecutiva que parcialmente le corres- ponde, se desprende para el Tribunal Constitucional de la titularidad del demanio marítimo que le atribuye el artículo 132 de la Constitución («aunque
esa titularidad no aisla a esa porción del territorio de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese espacio corresponden a otros Entes públicos que no ostentan esa titularidad»), cuanto en su competencia para asegurar la
igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona (arts. 149.1.1 y 45), así como en la que ostenta para dictar la legislación básica sobre la protección del medio am- biente (art. 149.1.23). Son, en todo caso, escasos los preceptos de la Ley de Costas declarados inconstitucionales, destacando los artículos 26 y 34, que se refieren a la competencia del Estado, en menoscabo de las Comunidades Autónomas, para el otorgamiento de autorizaciones en la zona de protección y para dictar normas generales y especiales para tramos de costa determina- dos, sobre protección y utilización del dominio público maritimo-terrestre.
2 . L A S D E P E N D E N C I A S D E L D E M A N I O M A R Í T I M O . L A Z O N A M A R Í T I M O T E R R E S T R E
Según la Ley de Costas (art. 3), se integran ahora en el «dominio públi- co maritimo-terrestre estatal» las siguientes pertenencias:
1.° La ribera del mar y de las rías, que incluye:
a) La zona maritimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcan- zan las olas en los mayores temporales conocidos, o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. La gran novedad es, como se advierte, la determinación del límite terrestre de la zona en función de los mayores temporales conocidos, es decir, los extraordinarios, frente a los ordinarios de la legislación tradicional. Esta zona se extiende por las már- genes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, es- teros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar. b) Las playas que la ley define como «zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas
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y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales».
2. El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, de- finidos y regulados por su legislación específica.
3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continen- tal, definidos y regulados por su legislación específica.
4. Los bienes calificados como demaniales por la Ley. A este efecto el artículo 4 de la Ley de Costas enumera los siguientes: a) Las accesiones a la ribera del mar por depósitos de materiales o por retirada del mar, cua- lesquiera que sean las causas, b) Los terrenos ganados al mar como conse- cuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera, c) Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa, d) Los acantilados sensiblemente verticales que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público terrestre hasta su coronación, e) Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acanti- lado o zona maritimo-terrestre. f) Los islotes en aguas interiores y mar te- rritorial. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público, maritimo-terrestre, que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la con- cesión. g) Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público maritimo-terrestre. h) Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio, i) Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, j) Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica.
De esta enumeración lo más notable es la ampliación del concepto de zona maritimo-terrestre, ampliación que las anteriores definiciones com- portan no han pasado sin críticas, como ocurre con toda norma que, como esta Ley, desborda los términos y conceptos tradicionales. En ese sentido, MEILÁN ha calificado la nueva ordenación de «innovación que nada tiene que
ver con una legislación milenaria del dominio público maritimo-terrestre y que transforma por imperio de la Ley en dominio público espacios hasta aho- ra incluidos en el orden jurídico de la propiedad con todas sus consecuen- cias».
En particular, critica la supresión en la definición de la zona maritimo- terrestre de la referencia tradicional a los mayores temporales ordinarios, incluyéndose ahora el terreno que pueden inundar los extraordinarios, con lo que dicha zona «puede llegar hasta donde alcanzan éstos, cualesquiera que sea su naturaleza y origen, y aunque no respondan a periodicidad pre- visible alguna». De otro lado, la introducción de las mareas meteorológicas en relación con los márgenes de los ríos hace que baste una buena marea equinoccial, en condiciones barométricas adecuadas con la ayuda de los vientos huracanados (recuérdese el huracán Hortensia de hace unos años) para que se ampliase generosamente la zona maritimo-terrestre, cambiando repentinamente propiedades privadas en dominio público.
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Critica también la ampliación del concepto de marismas más allá de los «terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo del mar», que se extiende ahora a los terrenos «que se inundan por las olas o la filtración del agua», así como la imprecisa definición de playa de la que desaparecen los datos de la «superficie casi plana» y el que su formación lo sea exclusivamente por la acción del mar admitiéndose ahora su formación por el viento marino u otras causas naturales o artificiales, concepto de playa en el que, además, se incluyen otras realidades como escarpas, bermas y dunas.
En definitiva, a juicio de MEILÁN, buen conocedor del tema y que parti- cipó en el proceso constituyente como enmendante al artículo 132 de la Constitución, éstas y otras ampliaciones de la zona maritimo-terrestre no pueden ampararse en dicho precepto, pues justamente lo contradicen, ya que de los debates parlamentarios se desprende que, al declarar la dema- nialidad de la zona maritimo-terrestre, los constituyentes se estaban refi- riendo «a lo que se entendía por playas en la legislación vigente, que en este sentido coincidía con lo que la tradición legislativa había definido, según el conocimiento común».
El Tribunal Constitucional, en la citada Sentencia de 4 de julio de 1991, responde a su manera a casi todas estas críticas. Así advierte que «la Cons- titución, al facultar al legislador para determinar qué bienes han de formar parte del dominio público estatal, determina por sí misma que, en todo caso, formarán parte de él la zona maritimo-terrestre y las playas, pero como es evidente no pretende atribuir a estos conceptos otro contenido que el de su valor léxico, ni eleva a rango constitucional las definiciones legales previas. El legislador, al definirlos con mayor precisión para establecer una más nítida delimitación del demanio, que es una de las finalidades plausi- bles de la Ley, no puede ignorar este valor léxico, pero, ateniéndose a él, es libre para escoger los criterios definitorios que considere más convenientes. Es claro que el criterio utilizado, como todo criterio, que hace referencia al cambio en el tiempo, adolece de una cierta imprecisión, puesto que puede modificarse nuestro conocimiento del pasado y no tenemos el del porvenir. No puede tacharse, sin embargo, en modo alguno de irracional y caprichoso, ni se aparta en nada de la noción genérica de la zona maritimo- terrestre como zona en donde el mar entra en contacto con la tierra emer- gida, ni, por último, difiere sustancialmente de los empleados con anterio- ridad.
Tampoco entraña mayor dificultad para el Tribunal Constitucional de- terminar cuál es el punto a donde alcanzan «las olas en los mayores tem- porales conocidos» que fijar aquél a donde llegan «las mayores olas de los temporales», que era el criterio acogido por las Leyes de Puertos de 1880 y 1929, ni siquiera cuando el sustantivo «temporal» se acompaña del adjetivo «ordinario», como hizo la Ley de Costas de 1969, pues también este adjeti- vo, con el que se aludía a la habitabilidad o frecuencia, lleva a distintas soluciones en función de cuál sea el período de tiempo considerado y de lo que por frecuencia quiera entenderse. Es posible que el nuevo criterio lleve a considerar como partes del demanio fincas que anteriormente no lo inte-
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