de Buenos Aires*
Instrumentos Notables de Políticas de Suelo en América Latina 81
Instrumentos Notables de Políticas de Suelo en América Latina
Luciano Scatolini
Casos de González Chávez (izq.) y San Miguel del Monte (der.), provincia de Buenos Aires | Fotografías por Juan Luciano Scatolini 2013
Contexto
En los últimos años en la Argentina ha aumentado el déficit de suelo urbano y viviendas para sec- tores sociales medios y bajos. Asimismo se ha acrecentado y densificado la población que habita en villas y asentamientos. Como una respuesta a estos problemas, presentamos a continuación una experiencia de gestión de suelo exitosa llevada adelante en la provincia de Buenos Aires. Se trata de un instrumento de gestión de suelo novedoso en Latinoamérica, ya que si bien existen legislaciones que permiten avanzar administrativamente para lograr la legalización del dominio en el interés particular y privado del poseedor (por ejemplo en Perú, Brasil, Colombia o Argenti- na misma), lo que aquí analizaremos es que su uso ha permitido tanto a los Estados provinciales
como locales (municipios) intervenir en el desarrollo urbano de las ciudades incorporando a su favor inmuebles que hasta la realización del procedimiento de usucapión administrativa pertene- cían al dominio privado de personas físicas o jurídicas.
La Argentina enfrenta el desafío de plantear la reforma urbana a nivel nacional, legislando presu- puestos básicos para el desarrollo urbano con inclusión social y acompañando a la provincia de Buenos Aires con la recientemente sancionada Ley 14449, conocida con el nombre de “Acceso Justo al Hábitat”.
Entre nosotros, la base del sistema urbanístico está conformada por las regulaciones provinciales. Pero hasta ahora solamente son dos las provincias que han dictado normas que presentan cierta organicidad en la materia. Una es la dictada en la época de la dictadura militar en el año 1977, aún vigente en la provincia de Buenos Aires (8912/77), aunque en gran parte derogada por la mencionada Ley 14449, y la otra es la legislación de Mendoza (8051), del año 2009.
Descripción del instrumento
Seguramente quienes conocen el marco legal/cultural preponderante en la Argentina, signado por una estructura constitucional que no aborda la función social y ambiental de la propiedad, y por los derechos reales de neto corte conservador, que ha sido profundizado por el respeto sacra- mental a una idea de la propiedad privada individualista, excluyente y gestionada por intereses sectoriales, se preguntarán cómo pudo ser aprobada en el Congreso Nacional una ley como la aquí analizada, la Ley 24320 de 1994, que confiere potestades exorbitantes a los gobiernos para incorporar a su dominio bienes inscriptos registralmente a favor de personas físicas o jurídicas privadas, con las características que analizaremos.
Seguramente la respuesta a su génesis debemos buscarla en algunos casos puntuales que se pro- dujeron, en los cuales funcionarios de distintas áreas de gobierno se encontraban con procesos judiciales o administrativos en su contra por haber autorizado obras o liberado pagos en bienes inmuebles que se constató no pertenecían al dominio del Estado.
Si bien parecería una cuestión meramente formal (transferencia de titularidad de un inmueble que ya poseía en la práctica el Estado) reviste una gran utilidad en ordenamientos jurídicos como el nuestro en el que si bien se atribuye a la posesión un valor relevante, la propiedad solo se con- figura con el título de propiedad y su inscripción registral posterior.
La Corte Suprema de Justicia señaló que por esta vía se aseguran en concreto objetivos tales como el de asegurar el afianzamiento de la vivienda familiar, en los que debe darse prioridad a quien realiza una gestión fructífera y socialmente beneficiosa, cumpliendo no sólo con sus derechos sino también con sus obligaciones por sobre aquel titular de dominio que abdica de su propiedad o que sólo realiza esporádicas manifestaciones, más formales o aparentes que reales (como por ejemplo el pago de impuestos a distancia).
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Fuente: Elaboración del autor.
Se trata de un trámite sencillo, en que debe partirse de la identificación del inmueble a prescri- birse, para lo cual una fluida información entre los organismos municipales de rentas (tener ac- tualizado el estado de deuda del impuesto predial), de catastro (conocer el estado ocupacional de las parcelas y los movimientos de transferencias de domino), de asuntos legales (posibles juicios a iniciarse o iniciados contra titulares que hayan incumplido con sus deberes de propietarios) y de mantenimiento (para brindar información actualizada sobre los predios en los que el Estado ejerce la posesión por estar realizando tareas de cuidado y mantenimiento) permitirá lograr un mapa georreferenciado del territorio con los distintos predios (en general vacíos urbanos) sobre los cuales podría comenzar a ejercerse posesión o, sí ya se ha venido detentando la misma y se cumplen los requisitos legales establecidos en la norma, proceder directamente a prescribir, in- corporando el dominio al Estado.
El Artículo 2° de la Ley 24320 establece que la posesión ejercida por la administración provincial o municipal o sus reparticiones descentralizadas o autárquicas y en su caso por sus antecesores, deberá surgir de los respectivos organismos donde se especificará el origen de la posesión y el destino o afectación del inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poder de la administración.
El Estado deberá probar mediante informes de oficinas técnicas que detenta la posesión del inmueble a prescribirse con ánimo de dueño, que la ha ejercido en forma pública, pacífica e ininterrumpida, por diferentes medios entre los que podemos mencionar según pacífica doctrina y jurisprudencia: el cerramiento del terreno, la construcción de alambrado, la realización de me- joras, la plantación de árboles, el empadronamiento del inmueble, el cultivo de frutas y verduras, el mantenimiento de las instalaciones, realización de planos de mensura, solicitud de instalación de medidor, testigos, entre otras.
Siguiendo con el procedimiento, la norma establece que cada inmueble será descrito con su ubi- cación, medidas y linderos, según plano de mensura que se agregará.
Una vez cumplidos los requisitos mencionados, el Poder Ejecutivo provincial o las municipali- dades declararán por Decreto la prescripción adquisitiva operada, dejándose constancia en las escrituras declarativas del dominio estatal las circunstancias que surjan del expediente, sirviendo el título que se realice de instrumento legal para la inscripción en el Registro de la Propiedad. El propietario que pueda considerarse afectado en sus derechos no es parte en el procedimiento (como sí lo sería en caso de juicio) pero se le deben garantizar todos los extremos del debido pro- ceso administrativo, lo cual se manifiesta en la materialización de un expediente, en la posibilidad de tomar vista, en la inexistencia de vicios de los elementos tenidos en cuenta por la administra- ción y en la notificación del acto administrativo a través de su publicación.
Una vez notificado y vencidos los plazos para presentar recursos, se envía a la Escribanía General de Gobierno, a fin de protocolizar las actuaciones administrativas y otorgar la escritura por parte del Gobernador o los intendentes y solicitar su inscripción ante el Registro de la Propiedad In- mueble.