TEMA: APLICACIÓN LEY 819 DE 2003 EN ENTIDADES
TERRITORIALES
SUBTEMA : MANEJO DE RESERVAS VENCIDO EL PERÍODO DE
TRANSICION
Debido a que se han generado dudas en el manejo de las reservas presupuestales en las entidades territoriales, a partir del vencimiento del período de transición contemplado en el artículo 8 de la ley 819 de 2003, haremos una síntesis acerca de cual es el procedimiento para la constitución de las reservas hasta el año 2005 y cual sería el procedimiento a partir del 2006 para el pago de los compromisos que quedan pendientes al cierre de una vigencia fiscal.
Manejo de reservas hasta el año 2005.
Sin perjuicio de lo establecido en las normas orgánicas de presupuesto de cada entidad territorial, hasta el momento de expedición de la ley 819 de 2003 y parcialmente durante el período de transición fijado por el artículo 8 de esta ley, la constitución de reservas se fundamenta en el artículo 89 del decreto 111 de 1996 que establece:
“Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.”
De la lectura de este artículo se puede deducir lo siguiente:
1. El monto aprobado en cada rubro de gasto (apropiaciones) es lo máximo que se puede ejecutar en una vigencia. Si dicho monto no se compromete fenece el 31 de diciembre y en consecuencia no se tiene en cuenta de ninguna forma para la siguiente vigencia fiscal.
2. Al final de la vigencia pueden quedar compromisos legalmente asumidos que no se pueden pagar porque no se ha entregado a satisfacción la obra o el bien que le dio origen. A esto se le denomina reservas presupuestales.
3. Al final de la vigencia pueden quedar compromisos legalmente asumidos que no se han pagado y que corresponden a anticipos pactados en los contratos o a bienes y servicios que ya se recibieron a satisfacción. A esto se le denomina cuentas por pagar.
En aplicación de este artículo, al cierre de cada vigencia fiscal la entidad territorial debía determinar si los compromisos asumidos sobre las apropiaciones presupuestales dieron origen a bienes o servicios que se recibieron a satisfacción antes del 31 de diciembre y solo restaba el pago, en este caso se constituía una cuenta por pagar. Por el contrario si los bienes y/o sevicios no se recibieron a satisfacción antes del 31 de diciembre, se constituía una reserva presupuestal. Una vez determinadas las reservas y cuentas por pagar, procedimiento que habitualmente se extendía a las primeras semanas de la siguiente vigencia fiscal, la entidad territorial expedía un acto administrativo, generalmente un decreto, por medio del cual constituía las reservas presupuestales y las cuentas por pagar de la vigencia que se terminaba; en este incluían todos los compromisos cobijados por estas figuras y los ingresos que los respaldaban. De esta manera, podría decirse que en la siguiente vigencia fiscal la entidad territorial ejecutaba dos presupuestos: el de reservas y el aprobado para la vigencia en curso.
Aunque resulta obvio, no sobra decir que la constitución de reservas y cuentas por pagar se fundamenta en la disponibilidad de recursos en caja que respalden estas obligaciones, pues, de no existir tales recursos al cierre de la vigencia, estaríamos frente a un déficit presupuestal y fiscal que se debe incorporar dentro del presupuesto de la siguiente vigencia, lo que hace necesario la reducción de otros gastos pues se trata de compromisos legalmente asumidos que no cuentan con respaldo de recursos en caja.
Manejo de Reservas a partir del año 2006
Ahora bien, la ley 819 de 2003, por medio de la cual se dictan normas en materia de presupuesto responsabilidad y disciplina fiscal, determinó la elaboración de un Marco Fiscal de Mediano Plazo como herramienta de planeación que permitirá una adecuada y eficiente programación del presupuesto. En este sentido, en un sano ejercicio presupuestal de disciplina fiscal, se entiende que los gastos que se programen y autoricen se deben ejecutar en su totalidad en el transcurso de la vigencia, de manera que a 31 de diciembre no existan bienes o servicios pendientes de ser recibidos , es decir que no queden compromisos pendientes para constituir reservas, a no ser que se trate de compromisos asumidos con cargo a vigencias futuras, es decir que su ejecución se inicie en la vigencia en curso y el objeto de del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, cumpliendo para ello los requisitos establecidos en el artículo 12 de la ley 819/03.
Así, el artículo 8 del capitulo de normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal de la mencionada ley establece:
“Artículo 8º. Reglamentación a la programación presupuestal. La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
De la lectura de este artículo se puede inferir lo siguiente respecto al proceso de programación y ejecución presupuestal de las entidades territoriales.
1. El presupuesto desde su preparación y elaboración debe ser consistente con el Marco Fiscal de Mediano plazo, de manera que las apropiaciones (gastos) aprobados por la Asamblea o el Concejo puedan ejecutarse en su totalidad entre el 1 de enero y el 31 de diciembre, es decir durante la vigencia.
2. Cuando no se haya afectado el presupuesto en forma definitiva (registro presupuestal) antes del 31 de diciembre, porque se encuentra en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista que cumpla con todos los requisitos legales, (incluida la disponibilidad presupuestal), la entidad territorial atenderá este compromiso con cargo a la vigencia en la cual se perfecciona el proceso de contratación previas las modificaciones presupuestales a que haya lugar.
Sin embargo, este artículo no era de aplicación inmediata pues en el mismo se dio un período de transición de dos años después del cual se entiende que las apropiaciones aprobadas deberían ejecutarse en su totalidad durante la vigencia; es decir entra a aplicar la norma general:
“Parágrafo transitorio. Lo preceptuado en este artículo empezará a regir, una vez sea culminada la siguiente transición:
El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del 2004 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2005. A su vez, el setenta por ciento (70%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del 2005 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2006. Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Territoriales, respectivamente harán por decreto los ajustes correspondientes” (Subrayado y resaltado fuera de texto)
Según esta transición el 30% de las reservas constituidas en el cierre del 2004 se debían incluir en el presupuesto de 2005 y el 70% de las reservas constituidas al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se debían incluir en el presupuesto de 2006 de la siguiente manera: en el presupuesto de ingresos los recursos que las respaldan como recursos del balance y en el presupuesto de gastos los compromisos en cada uno de los sectores que dieron origen a la reserva. En todo caso es importante tener en cuenta que los recursos del balance no son un ingreso corriente de libre destinación y que por lo mismo no pueden utilizarse para financiar gastos de funcionamiento. Visto así, el presupuesto de ingresos y gastos de esta vigencia (2006) debió elaborarse y programarse en armonía con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, es decir que las autorizaciones máximas de gasto (apropiaciones) aprobadas por la corporación administrativa deben ejecutarse durante la vigencia de manera que a 31 de diciembre no haya bienes o servicios sin recibir a satisfacción.
Es posible que por alguna circunstancia, a 31 de diciembre de 2006 no se haya recibido algún bien o servicio a satisfacción pero esto será siempre la excepción y no la norma, porque la entidad sólo puede programar gastos de los cuales pacte recibir a satisfacción el bien o servicio antes del 31 de diciembre. Sólo en el caso de que por situaciones extraordinarias no se reciba el bien o servicio antes del 31 de diciembre, se pueden constituir reservas pero sólo se podrán ejecutar en único presupuesto correspondiente a la vigencia presente, en otras palabras no se podrá ejecutar un presupuesto de reservas, lo que implica que se deben incorporar al presupuesto que se está ejecutando, a través de acto administrativo.
Adicionalmente, como el proceso de constitución de reservas conlleva un periodo de tiempo que generalmente toma el primer mes de la vigencia, el acto administrativo de constitución de reservas servirá de base para la incorporación de las reservas en el presupuesto de la vigencia siguiente. Sin embargo, como las corporaciones administrativas competentes para efectuar las modificaciones al presupuesto (Asambleas y Concejos) inician sus periodos de sesiones en marzo y febrero, sería conveniente, en aras de hacer eficiente el proceso de ejecución de estos gastos, que en el capitulo de disposiciones generales se autorizará al ejecutivo para incorporar las reservas en el presupuesto mediante decreto.
Es importante insistir que, en todo caso, tanto antes de la expedición de la ley 819 de 2003 como durante el período de transición contenido en la misma, y vencida la transición, para constituir cuentas por pagar o reservas, la entidad territorial deben contar con el recurso disponible en caja o bancos ya que de no ser así, lo que se refleja es un Déficit.
Para mayor claridad respecto de cómo operaría, utilizaremos un ejemplo:
En el 2002 (Antes de la entrada en vigencia de este artículo) la entidad territorial perfecciona un contrato por $800 millones para la realización de una obra, dicho contrato cuenta con una disponibilidad presupuestal por ese monto con cargo al presupuesto aprobado para la vigencia fiscal 2002. En el contrato se establece que la obra se entregará en marzo de 2003 como forma de pago se pacta el 70% durante la vigencia del 2002 y el 30%, es decir $240 millones, en marzo de 2003 una vez recibido a satisfacción el bien.
Como a 31 de diciembre de 2002 no se había recibido el bien y se tenían los recursos se expedía un acto administrativo de constitución de reservas presupuestales por $240 millones que además estaban disponibles en caja. De esta manera llegado marzo del 2003 se pagaba al contratista el valor pactado sin que para ello se requiriera afectación o trámite alguno del presupuesto en ejecución en ese momento (el de 2003).
Con la entrada en vigencia del artículo 8 de la ley 819 de 2003, en el mismo ejemplo, si la entidad territorial va a firmar en el 2006 un contrato por $800 millones para la construcción de una obra pagando el 30% una vez esta se reciba a satisfacción, lo deberá hacer pactando como fecha máxima de entrega de la obra el 31 de diciembre, con lo cual desde la programación se está eliminando la necesidad de constituir reservas y al final de este año se habrá ejecutado una obra por $800 millones.
Ahora bien, si llegado el 31 de diciembre de 2006, por cualquier causa ajena a la entidad territorial, el contratista no pudo entregar el bien y se dispone del recurso se expedirá un acto administrativo constituyendo la reserva presupuestal. Con base en este acto administrativo se hará la incorporación en el presupuesto de 2007 (tanto del ingreso como del gasto), la cual se puede hacer por decreto, si dentro de las disposiciones generales del acuerdo u ordenanza por medio del cual se aprueba el presupuesto para la vigencia de 2007, la corporación administrativa otorgó tal autorización al ejecutivo, o en su defecto, deberá hacerse por acuerdo u ordenanza . La incorporación se hará entonces dentro de los recursos de capital – recursos del balance $240 millones, y en el presupuesto de gastos en el sector programa y subprograma que dio origen a la obra $240 millones. Es decir que en el 2007 no pueden seguir ejecutando alternativamente dos presupuestos.
Si por alguna razón no es posible pactar el 31 de diciembre como fecha máxima de entrega y se requiere superar el año fiscal, la entidad territorial lo podrá hacer, pero en ese caso deberá tener para ese proyecto autorización de vigencias futuras, cumpliendo para ello los requisitos establecidos en el artículo 12 de la ley 819 de 2003.
Finalmente, consideramos importante aclarar que el decreto 4730 de 2005, no aplica para las entidades territoriales, tal como lo establece expresamente su artículo primero:
“Artículo 1°. Campo de Aplicación. El presente decreto rige para los órganos nacionales que conforman la cobertura del Estatuto Orgánico de Presupuesto.” (Resaltado fuera de texto)
En síntesis, y a manera de conclusión podemos afirmar lo siguiente:
La programación, elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto de cada vigencia fiscal debe hacerse de tal manera que solo se programen compromisos que se puedan recibir a satisfacción antes del 31 de diciembre de esa vigencia fiscal.
Con la expedición de la ley 819, específicamente con el artículo 8 y su parágrafo transitorio cambia el procedimiento de ejecución de las reservas presupuestales, las mismas ya no se
ejecutan, como se venía haciendo, en un presupuesto que se ejecutaba paralelo al presupuesto de la respectiva vigencia. Ahora dichos compromisos son excepcionales y de generarse se incorporan junto con los ingresos que los respaldan en el presupuesto de la vigencia en la cual se reciben a satisfacción los bienes que le dieron origen.