Theoretical frameworks to study the Chilean poverty-alleviation policy-making
2.3 POLICY-MAKING THEORIES
2.3.2 Punctuated-Equilibrium framework
Cuando analizamos la educación superior en Portugal el aspecto más destacado es la expansión del sistema explicable, de un lado, por el aumento de la escolaridad en la educación secundaria, y de otro, por las profundas transformaciones políticas, económicas y sociales que tuvieron lugar a partir de la revolución del 1974 (Ministério da Educação/DGESUP, 1999, 9).
Figura 3 Evolución del número total de estudiantes matriculados (grado y postgrado) en la Educación Superior en Portugal, 1995/96 – 2008/0995
a) Incluye centros no integrados en universidades; b) Incluye centros no integrados en institutos politécnicos así como unidades orgánicas de enseñanza politécnica integradas en universidades.
En 197396, se publicó un nuevo cuadro legislativo del sistema de educación superior con la decisión de crear nuevas Universidades e Institutos Politécnicos. Los años 70 corresponden, en Portugal, a la creación de nuevas Universidades, a la expansión de la red de educación y al fenómeno del aumento de la demanda social de la misma (Arroteia, 1996, 43). Pero el desarrollo de la red de instituciones de educación superior se llevó a cabo “...não tanto em função de critérios de
95 Ministério da Ciência Tecnologia e Ensino Superior. Gabinete de Planeamento, Estratégia e
Avaliação do Ensino Superior (2009). Adaptado de <http://www.gpeari.mctes.pt/index.php?idc=29&idi=400386#sino>
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territorialização do conhecimento, orientados para impulsionar o desenvolvimento sustentado, mas antes em função do objectivo de proporcionar uma maior democraticidade no acesso e fruição do ensino superior, por forma a suprir disparidades resultantes de uma rede durante muito tempo concentrada quase exclusivamente em Lisboa, Porto e Coimbra.” (Simão, Santos y Costa, 2005, 65).
Ello se debe a que, la Revolución del 1974 consiguió aliar las expectativas de los ciudadanos de libertad y democracia con las de mejora de las condiciones de vida y de ascenso social lo que tuvo repercusiones en el acceso a la educación superior dado que la Universidad siempre ha sido “…um forte símbolo de pertença às classes mais privilegiadas.” (Ministério da Educação/DESUP, 1999, 10). De este modo, públicos mucho más extensos y heterogéneos buscaron la Universidad ejerciendo fuerte presión sobre el sistema. En aquel momento, Portugal era un país con profundas asimetrías regionales constatándose que la educación superior podría contribuir a disminuir o, incluso, anular, esas asimetrías.97
Por otro lado, la adhesión de Portugal a la Comunidad Europea reforzó la convicción de que el bajo nivel educativo de la población constituía el principal problema para la modernización y la competitividad del país. Por esta razón, el proceso de reestructuración económica entonces iniciado ha pasado por una apuesta clara en la cualificación de los recursos humanos.
El aumento de la escolaridad en la educación secundaria, las presiones de ascenso social y el proceso de reestructuración económica fueron determinantes en la expansión del sistema de educación superior concretizada entre 1984 y 1999 sobre todo a través de tres formas: crecimiento de la educación universitaria pública, creación de la educación politécnica pública98 y desarrollo de instituciones privadas.
Dada la fuerte presión sobre el sistema de educación superior a finales de la década de 80, no consiguiendo absorber todo lo que se le exige (a pesar de la
97 En esta línea de pensamiento, Arroteia (1996) afirma que, a la medida que las asimetrías se
fueren esbatiendo a través del fortalecimiento da red pública y privada de centros de educación superior “... será de esperar que a fixação dos diversos quadros nas suas regiões de origem contribua para o aparecimento de novos pólos de desenvolvimento regional e para um ordenamento mais consentâneo do território e da nossa sociedade.” (p. 53).
98 Hasta 1976/77, la enseñanza politécnica tuvo poca expresión, aumentando considerablemente el
número total de matriculados debido, por un lado, a la integración de los centros de enseñanza media en la enseñanza superior y, por otro, a la entrada en funcionamiento de nuevos centros de enseñanza politécnica. El “boom” de la enseñanza politécnica ocurrió en el año lectivo de 1991/92, debido a los cursos de formación de profesores de las escuelas superiores de educación, integradas en los institutos politécnicos (Cruz y Cruzeiro, 1995, 33).
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creación de más instituciones de educación superior pública99), se hizo patente el surgimiento de instituciones de educación superior privadas. A ello también contribuyó el régimen de numerus clausus que, a partir de 1976, limitó administrativamente el acceso a la educación superior pública100. Esta medida se implementó con el objetivo de evitar la pérdida de calidad de la enseñanza y terminar con las limitaciones en instalaciones y de cuerpos docentes.
A partir de 1987, la educación superior pública se expandió a través del refuerzo de la educación superior politécnica101, creada en 1979/1980 “…com os objectivos de dotar o país de cursos de formação mais curta e profissionalizante e de propiciar instrumentos de desenvolvimento regional. (...) pretendia-se que o politécnico constituísse um elo chave nas relações entre o sistema educativo e o sistema produtivo, que se encontravam muito afastados.” (Minstério da Educação/DESUP, 1999, 15). Sin embargo “...esta decisão política não foi baseada em nenhuma análise prospectiva credível da demanda global e sectorial resultante da dinâmica de desenvolvimento da economia portuguesa.” (Correia, Amaral y Magalhães, 2002, 100). Según estos autores, la decisión se ha fundamentado en una “...acumulação de crenças difusas, mais ou menos assentes em contextos históricos e educativos 102 anteriores bem como num número de intuições
99 El ISCTE en 1972 y, en 1973, se crearon las Universidades Nova de Lisboa, Aveiro y Minho y el
Instituto Universitário de Évora. Durante la década de los 70, los Institutos Universitários de Trás-os-Montes y Alto Douro, Beira Interior, Açores y Madeira (que, posteriormente, pasarán a Universidades) y la Universidade do Algarve.
100 Para Cruz y Cruzeiro (1995) “O numerus clausus mostrou-se conveniente como forma de
ajustamento entre a dimensão da população discente e a capacidade material e institucional para o seu acolhimento. No entanto, eliminando anualmente uma parte significativa dos candidatos (os menos aptos?) e não tendo sido concomitantemente criado um número suficiente de estabelecimentos de ensino superior paralelos, que absorvessem os excedentes, revelou-se, não um factor regulador, mas antes, um factor congestionante do sistema.” (p. 31). Crespo (1993), por su lado, considera que los numerus clausus estaban esencialmente determinados por las capacidades de acogimiento de las escuelas y no por las carencias de personal altamente cualificado, resultantes de un estudio sobre la educación superior y el empleo (p. 193). También Arroteia (1996) manifesta su preocupación a este modelo de acceso a la educación superior por considerar que “...a matrícula no ensino superior deverá ter como bitola um determinado nível de conhecimentos e aptidões reveladas pelos alunos em provas de selecção e orientação não podendo ser condicionada pela rasoira oficial determinada por um concurso nacional de acesso e pelo respectivo regime de numerus clausus.” (p. 89).
101 Entre 1986 y 1996, el sector público ha crecido cerca de 110% (74% en la enseñanza
universitaria y 317% en la enseñanza politécnica).
102 Son referidos, entre otros, el sentimiento de pérdida asociado a la extinción de las Escuelas
Técnicas Secundarias y de la educación de nivel medio, la convicción de que la enseñanza politécnica era indispensable para el desarrollo económico, la idea de que la regionalización de una red intermedia de enseñanza superior seria un instrumento poderoso para el desarrollo económico y social local y la democratización de la educación superior a través de la oferta de
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prospectivas sobre o efeito previsível da saída dos recursos humanos qualificados ao nível do Politécnico sobre a economia.” (Correia, Amaral y Magalhães, 2002, 100).
La separación entre los dos subsistemas, universitario y politécnico, se formalizó más tarde con la publicación, en 1986, de la Lei de Bases do Sistema Educativo, estableciéndose la organización binaria del sistema.
En 1995, se introdujeron exámenes obligatorios como conclusión de la educación secundaria lo que tuvo como consecuencia la disminución del número de candidatos a la educación superior. Posteriormente, la reducción del número de candidatos y el aumento de vacantes en la educación superior pública se tradujo en una disminución de la importancia de la educación superior privada paralelamente a un cuadro legislativo más exigente en cuanto a la apertura de nuevas instituciones y cursos.
En síntesis, “The Portuguese Higher Education system has a considerable degree of institutional diversity. (…) There are in Portugal more than 150 higher education institutions. The public sector includes 14 public universities and a non- integrated university school, 15 polytechnics and a number of polytechnic schools integrated in universities, 9 non-integrated nursing schools. The private sector includes 34 university level institutions and 66 polytechnic schools.” (Ministry of Science, 2006, 106).
Cuadro 1 Número de universidades e instituciones politécnicas, 2006103
Universitário Politécnico
Universidades (no integrados) Otros Centros Politécnicos Institutos (no integrados) Otros Centros
Publico 14* 5 15 16
Privado 13 35 2 60
TOTAL 27 40 17 76
Nota: * Un total de 6 de las 14 universidades estan organizadas como Escuelas, incluyéndo 48 unidades independientes (“Faculdades”)