Quantitative Analysis of the Impact of the One-Child Policy

la sostenibilidad sociolaboral

Las políticas para fomentar la sostenibilidad social del desarrollo y el crecimiento económico deben, por un lado, promover el acceso al empleo de calidad y la igualdad en el mercado laboral y, por el otro, fortalecer las medidas sociales correspondientes. En esta sección se examinan primero las políticas orientadas a facilitar la superación de los obstáculos para el acceso al empleo de calidad y la reducción en distintos frentes de las brechas que existen en 36 _{Por lo tanto la brecha de ingresos entre mujeres y hombres se amplía si se toman en cuenta las características educativas de las personas}

(Atal, Ñopo y Winder, 2009).

37 _{Otro aspecto de la desigualdad en los mercados laborales de muchos países de la región se refiere a las brechas relacionadas con la condición} étnica. Véanse al respecto Atal, Ñopo y Winder (2009) y CEPAL (2014b, págs. 175-181). En Naciones Unidas (2013) se destacan además los efectos de una elevada desigualdad en las condiciones de vida de jóvenes, adultos mayores, personas con discapacidad y migrantes.

ulo IV

el mercado laboral. Después se analiza la manera en que las políticas sociales pueden cumplir con sus funciones prioritarias y, al mismo tiempo, apuntalar el crecimiento económico.

Enlas condiciones actuales de la distribución del trabajo por género, superar el primero de los obstáculos de los que se ha tratado en este capítulo, el del acceso al mercado laboral, exige sobre todo facilitar la participación laboral de mujeres por ahora excluidas por motivos no relacionados directamente con el mercado del trabajo.

Como se ha constatado en este capítulo, la participación laboral —en particular de las mujeres— no se aceleró a pesar de que habrían aumentado las opciones de empleo durante el reciente período de elevado crecimiento económico, de modo que las tendencias de la oferta parecen ser determinantes para la inserción de las mujeres en el mercado laboral. La distribución desigual del trabajo en el hogar es un obstáculo clave para el acceso de las mujeres a ese mercado y se necesita un cambio cultural y social para superarlo (CEPAL, 2014b).

Si bien los procesos que transformarían costumbres y relaciones de poder profundamente enraizados y que requieren cambios culturales de todos los miembros del hogar no resultan fáciles de manejar mediante las políticas públicas, la experiencia indica que con políticas e incentivos bien diseñados se puede impulsar ese cambio38_{. Por}

ejemplo, la facilitación del acceso a instalaciones de cuidado infantil tiende a promover la integración al mercado laboral de mujeres con obligaciones familiares. Para facilitar el acceso de las mujeres a ese mercado, se requiere además que en losservicios de información laboral y en los programas de formación profesional y capacitación se asuma un enfoque de género que tome en cuenta sus necesidades específicas. Además, es importante asegurar la no discriminación en los procesos de selección para el trabajo (CEPAL y otros, 2013).

Cabe señalar que una evolución de la oferta laboral que fomente la sostenibilidad sociolaboral debe ser congruente con el ciclo de vida, lo que, aparte de requerir un impulso de la participación laboral en las edades más productivas, implica, primero, reducir la inserción temprana de los jóvenes expandiendo la cobertura educativa con sistemas que les proporcionen las habilidades necesarias para una inserción exitosa en actividades productivas y trayectorias laborales ascendentes. En segundo lugar, supone reducir la permanencia en el mercado laboral de personas de la tercera edad que están obligadas a continuar en este por la ausencia de sistemas de pensiones que generen ingresos para un retiro digno.

Los efectos de la mayor permanencia de los jóvenes —sobre todo de hogares vulnerables— en el sistema educativo y el acceso a una educación de calidad se verían favorecidos, además de con una reforma del sistema educativo, con mecanismos que permitieran una combinación efectiva de trabajo y estudios. Por otra parte, es importante fortalecer los sistemas de jubilación para que los adultos mayores tengan acceso a ingresos que les permitan una vida digna y el retiro del mercado laboral —lo que por ahora está lejos de alcanzarse.

La superación del segundo obstáculo para el acceso a un empleo de calidad —las dificultades que se oponen al acceso al empleo en general y la reducción del desempleo— depende en buena medida de la dinámica de la demanda laboral, que se trata más adelante. Otros aspectos relevantes conciernen a la oferta laboral y la intermediación. Se han registrado notables debilidades de los sistemas de educación y formación profesional e importantes desajustes, ya sea en forma de desequilibrios entre carreras y ocupaciones o de problemas de calidad. Ante la marcada caída de la tasa de desempleo registrada en el período reciente, este desfase entre la oferta y la demanda laboral parece explicar una proporción cada vez mayor del persistente desempleo (Bassi y otros, 2012; Cazes y Verick, 2013).

Por lo tanto, se requieren reformas que garanticen una adaptación permanente de la oferta educativa a las necesidades de sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento económico. Para ello es importante crear sistemas nacionales de formación profesional y capacitación que tomen en cuenta la triple pertinencia de la generación de habilidades y conocimientos, entendida como la congruencia del contenido de la formación y capacitación con los requerimientos de los empleadores, con las aspiraciones de las personas —sobre todo, jóvenes— y con las necesidades desde la perspectiva del desarrollo sostenible (Biavaschi y otros, 2012). En este contexto, en vista de las debilidades identificadas, se requiere dar un énfasis especial a la formación técnica no universitaria (Jacinto, 2013). 38 _{Estas políticas no solamente promueven la inserción laboral inicial de las mujeres, sino también una reinserción más temprana después}

de tener hijos. Según Kluve y Schmitz (2014), esta mayor rapidez en la reinserción mejora la calidad del empleo de las mujeres, dado que los empleadores tienden a premiarla, lo que es congruente con la observación de que prolongadas ausencias de las mujeres del mercado laboral resultan desventajosas para sus trayectorias con respecto a sus coetarios masculinos. Una parte de las políticas orientadas (entre otros objetivos) al fomento de la inserción laboral de las mujeres se refiere a la maternidad y la paternidad en el trabajo. Véase en Addati, Cassirer y Gilchrist (2014) un análisis de la legislación correspondiente a nivel mundial.

ulo IV

Finalmente, por el lado de la intermediación laboral es importante el desarrollo de sistemas de información que, más allá de la intermediación misma, apoyen la (re)inserción laboral con medidas ajustadas a las necesidades específicas de las personas. Esto requiere una estrecha integración de las diferentes políticas activas y pasivas del mercado de trabajo, incluido el seguro de desempleo.

Para fomentar la generación de empleo en sectores de productividad media y elevada (superación del tercer obstáculo), es preciso aplicar las políticas macroeconómicas y de desarrollo productivo a las que se ha hecho referencia en los dos capítulos anteriores. Como se ha planteado, un aspecto clave es el incremento de la productividad, tanto por reasignaciones intersectoriales (cambio estructural) como por mejoras intrasectoriales. Al respecto conviene destacar los siguientes aspectos:

• Desde la perspectiva de la sostenibilidad sociolaboral, el manejo del ciclo económico implica contener el impacto negativo en el empleo y los salarios de las crisis económicas y de los períodos de bajo crecimiento. Esta necesidad se explica tanto por el efecto que puede tener una elevada inseguridad laboral en la confianza en las instituciones como por el impacto de corto y largo plazo en el bienestar de los hogares, especialmente los de bajo niveles de ingresos (CEPAL, 2010a, pág. 51). Esto supone también no retroceder respecto alos avances laborales alcanzados en el período reciente. Durante la crisis de 2009, los países de la región acumularon experiencias con instrumentos de políticas de mercado de trabajo que contienen el impacto de la demanda laboral en el empleo. Como ya se constató, un reto clave al respecto es el fomento de la inserción laboral de los jóvenes. • En el más largo plazo, un aumento de la inversión estimularía la demanda laboral. Las políticas de desarrollo

productivo apoyarían la generación de empleo productivo, sobre todo a partir de la expansión de las pequeñas y medianas empresas, y contribuirían a reducir las grandes brechas de productividad imperantes en la región. Para ello habría que fomentar el desarrollo de procesos de innovación y la incorporación de nuevas tecnologías, en particular las de la información y las comunicaciones. Se crearían muchos puestos de trabajo en el proceso de transformación hacia economías ambientalmente más sostenibles (empleo verde), si bien no se puede pasar por alto el hecho de que en este contexto también se perderían puestos de trabajo en actividades en contracción. Finalmente, habría que considerar la generación de empleo en áreas que por ahora están insuficientemente cubiertas, y son importantes desde la perspectiva del desarrollo social (Infante, 2011, cap. IX).

Sin embargo, el fomento de la creación de nuevos empleos formales no es suficiente. Como se ha constatado en este capítulo, incluso en el reciente período de elevado crecimiento económico, sobre todo en los países con un PIB per cápita más bajo, una significativa proporción de los nuevos empleos surgió en sectores de baja productividad. Esto se debe a que en esas economías el tamaño de los sectores de productividad más elevada es relativamente reducido, de manera que aun con una fuerte expansión y una intensidad laboral del crecimiento razonable no son capaces de generar todos los puestos de trabajo requeridos por una fuerza laboral creciente. Por lo tanto, se precisan también políticas para apoyar la capacidad productiva de esas actividades y, allí donde el potencial es limitado, apoyar los ingresos de los hogares con instrumentos focalizados de la política social (CEPAL/OIT, 2014). Por el lado de la oferta, es indispensable la mejora continua de la calificación de la fuerza de trabajo a través de los sistemas educativos y de formación profesional, a la que ya se ha hecho referencia.

La superación del cuarto obstáculo para el acceso al empleo de calidad depende, en gran parte, de la institucionalidad laboral. Como se constató en las secciones previas, esta desempeña un importante papel para mejorar la calidad de empleo. Relacionado con esa función está el impacto que esta institucionalidad puede tener en el fomento de la productividad, al hacer a los trabajadores partícipes de las ganancias a través de la negociación colectiva. Por lo tanto, estas instituciones deben diseñarse de manera que establezcan y fortalezcan círculos virtuosos entre la promoción de la productividad laboral y la distribución de las ganancias derivadas.

En vista de la importancia que tiene la formalidad del empleo para el acceso a los componentes que caracterizan al empleo de calidad, es importante profundizar con las políticas de formalización empresarial y laboral —introducidas por muchos países recientemente— tanto mejorando los incentivos como fortaleciendo la inspección laboral (OIT, 2014). Como se ha mencionado previamente, en varios países que adoptaron durante el último decenio de manera exitosa instrumentos para promover la formalización laboral, los resultados marginales de estas políticas tienden a decrecer. Sin embargo, estos países pueden afinar los instrumentos en marcha, mientras que en otros países todavía hay un potencial significativo para instrumentosnuevos39_{. De todas maneras, estas herramientas pierden efectividad en los sectores de}

baja productividad, por lo que las iniciativas de desarrollo productivo mencionadas anteriormente son indispensables. 39 _{Por ejemplo, el número de empleadores activos contribuyentes al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social se duplicó con creces}

ulo IV

Las políticas activas y pasivas del mercado de trabajo deben tener una función complementaria en esa misión. Específicamente, el desarrollo de sistemas nacionales de formación profesional y capacitación según el criterio citado de la triple pertinencia es clave para la introducción de nuevas tecnologías y su aplicación eficiente. Los seguros de desempleo, además de proteger los ingresos de los cesantes, facilitan —sobre todo si están integrados con los sistemas de información laboral y el sistema de formación profesional y capacitación— una reinserción más productiva, dado que reducen la presión en la búsqueda de empleo, de manera que tienden a aumentar la posibilidad de reinserción en puestos que se ajustan a las calificaciones de los desempleados, evitando de esta manerauna mayor pérdida de capital humano40_.

Es importante destacar que la literatura apunta cada vez más a que el impacto de las instituciones laborales depende de las características específicas de los países, incluidas las de los mercados no laborales (Eichholtz, Feil y Braun, 2008; Betcherman, 2014). Por lo tanto, no existe un diseño óptimo de estas instituciones para todos los países, como tampoco ha existido, de manera ahistórica, a lo largo del tiempo (Berg y Kucera, 2008). Así pues, es clave desarrollar estas instituciones tras un proceso de diálogo social que garantice su legitimidad y sostenibilidad.

En América Latina y el Caribe, el desarrollo de una institucionalidad orientada a estos fines se ve obstaculizado por los bajos niveles de confianza interpersonal que caracterizan a la región (CEPAL, 2014b, pág. 115). El hecho de que en muchos países una gran mayoría de las personas perciban una elevada conflictividad “entre ricos y pobres” confirmaría esa desconfianza, que dificultaría la consecución de acuerdos entre empresarios y trabajadores. La complicada y, en ocasiones, violenta historia de la relación entre ambos ilustra la magnitud de los retos correspondientes41_{. Por lo tanto,}

para poder alcanzar pactos laborales por medio del diálogo social, como la CEPAL (2014b) ha propuesto —entre otros pactos relevantes para el desarrollo sostenible—, se requieren actitudes comprometidas con vocación de largo plazo y quizás un procedimiento gradual que, a partir de acuerdos sobre aspectos menos controvertidos, genere la confianza necesaria para avanzar hacia temas más complejos.

Muchas de las políticas encaminadas a facilitar la superación de los cuatros obstáculos para el acceso al empleo de calidad incluyen entre sus objetivos enfrentar y reducir los elevados niveles de desigualad que caracterizan a los mercados laborales de la región. Al respeto se pueden destacar los siguientes lineamientos:

• Las reformas en materia de educación tienen que aspirar a reducir la segmentación de los sistemas educativos que tienden a perpetuar la desigualdad condicionando las opciones educativas, en gran parte por el trasfondo familiar (Poggi, 2014).

• Unos sistemas de información laboral efectivos ayudarían a reducir las brechas de oportunidades que se generan por la distribución desigual del capital social.

• Las políticas activas del mercado de trabajo tienen que asumir un enfoque de género en virtud del cual se tomen en cuenta las desventajas y necesidades específicas de las mujeres para la inserción laboral (división del trabajo por género, capacitación e información).

• Los programas de apoyo a la inserción laboral de grupos vulnerables contribuyen a reducir las brechas existentes en el acceso al empleo de calidad (Weller, 2009).

• Las políticas contra la discriminación son clave para reducir las brechas de la calidad del empleo por género y etnia. • La ampliación e implementación de los derechos laborales (como la sindicalización y la negociación colectiva)

potenciarían el impacto distributivo de la institucionalidad laboral42_.

• La formalización empresarial y laboral beneficia, sobre todo, a los trabajadores de niveles educativos medio y bajo, por lo que los avances en esta área tendrían un impacto distributivo positivo.

• Una adecuada política de salarios mínimos favorece a los trabajadores de menores ingresos y puede contribuir a reducir la desigualdad (CEPAL, 2014b).

Por otra parte, tal como se constató en la introducción a este capítulo, la sostenibilidad social no solo depende de la inserción al mercado laboral por medio del acceso a empleos de calidad, sino también de la política social, cuyos recursos se obtienen mediante la política fiscal. Como se discutió en los capítulos previos, esta política es clave para la sostenibilidad económica del crecimiento, tanto en el corto como en el largo plazo. Sin embargo, las 40 _{Véase Velásquez (2014) para obtener más información sobre los retos que conlleva el desarrollo de seguros de desempleo efectivos}

y eficientes.

41 _{Cazes y Verick (2013, pág. 83) subrayan que la falta de confianza es un obstáculo importante para el diálogo social, sobre todo en} países en desarrollo.

42 _{En contraste con lo observado en otras regiones, en OIT/IIEL (2008, pág. 87) no se constata un efecto distributivo positivo por una} mayor sindicalización. La causa de esta irregularidad podría ser que en la región la sindicalización se concentra en el sector público y en actividades con remuneraciones relativamente elevadas (por ejemplo, la minería). Al extenderse la cobertura de sindicalización probablemente se impondría el efecto igualador que suele estar asociado a mayores niveles de organización sindical.

ulo IV

funciones de la política fiscal para la sostenibilidad económica y social están estrechamente vinculadas. Por un lado, las medidas orientadas a fomentar el crecimiento económico en el largo plazo por medio de la provisión de bienes públicos inciden en la productividad de los trabajadores pobres, por lo que tienen grandes retornos en materia de equidad. Bien diseñado, el gasto público en educación, justicia, seguridad ciudadana, infraestructura y transporte público, salud, capacitación laboral e inclusión social, entre otros capítulos, beneficia más que proporcionalmente a los más pobres, por ejemplo al insertarlos en la fuerza laboral en mejores condiciones.

Por otra parte, algunoscomponentes sociales del gasto público, que combinan gastos corrientes y de capital, además de favorecer una mejor redistribución del ingreso tienden a potenciar el crecimiento económico de largo plazo. En relación con ciertos componentes clave, el gasto público engloba o conlleva un doble dividendo, al atender simultáneamente los objetivos de crecimiento y de redistribución del ingreso disponible (Lindert, 2003).

Los gastos en educación, salud, prevención de la exclusión social, vivienda, familia e infancia, pensiones y desempleo aumentan la eficiencia macroeconómica, en la medida en que favorecen la formalidad, el empleo de calidad, las tasas de participación de mujeres y jóvenes en el mercado de trabajo y la inserción laboral de personas excluidas. Muchos tipos de transferencias sociales, además del gasto directo en educación y salud, se caracterizan por ser potencialmente progresivos y favorables al crecimiento: seguridad alimentaria y nutricional, protección social y del medio ambiente, vivienda, cultura y recreación (véase el cuadro IV.10).

Cuadro IV.10

Ejemplos de impactos económicos de las funciones sociales

Función social Ejemplos de impacto económico

Educación La teoría del capital humano ofrece un marco teórico desde el que se puede interpretar que la educación tiene repercusiones económicas. La educación fomenta la productividad de los trabajadores, haciendo que estén más capacitados y habilitados para el mercado laboral, por lo que tiene un impacto en el crecimiento económico.

Salud La inversión en salud beneficia a las personas y a las unidades de producción, al incrementar la capacidad productiva. Seguridad alimentaria y nutricional Tanto la desnutrición como el sobrepeso y la obesidad generan costos personales y sociales, de manera que su disminución supone

para la economía de los países ahorros directos en salud y educación y, particularmente, aumentos de productividad. A su vez implica incentivos para sectores claves de la economía, como los de producción y distribución de alimentos.

Protección social Al asegurar un nivel de recursos a las personas y mitigar los efectos de las crisis económicas o del desempleo, facilita la existencia de un nivel mínimo de consumo de la población, inyectando recursos directamente en el mercado por la vía de la demanda. Asimismo,