El primer problema que detectamos a este nivel es la transferencia de legitimidad que se da hacia el poder ejecutivo en ciertos ejemplos de régimen parlamentario. El caso de Inglaterra es un ejemplo evidente. En este caso hablamos más bien de un Gobierno de Gabinete, en el cual la disciplina partidaria permite al jefe del partido mantener un control sobre éste último que resulta ser tan efectivo que el Parlamento sigue los lineamientos del Poder Ejecutivo, incluso en el ámbito de la aprobación de las leyes. El Premier Inglés goza, como resultado, de una notable fuerza y autonomía51, incluso mayor que
la reconocida por la Constitución a un presidente norteamericano. Dicha fuerza está corroborada por una amplia estabilidad, que se ha hecho más patente en las últimas décadas52
51 BARTOLINI, Stefano – Op. cit., p. 252.
52 La última moción de censura que generó la dimisión de un primer ministro fue la presentada por los conservadores en 1979 contra el gobierno laborista-liberal del Premier Callaghan, censura que se obtenía luego de más de cien años que no se generaba dicho efecto y de más de cincuenta años que no se obtenía la dimisión de un primer ministro.
. Para algunos, entonces, el Gabinete Británico resulta ser el poder ejecutivo más poderoso de Occidente en términos de equilibrio de poderes.
A primera vista, pareciera que el Gobierno de Gabinete reduce al mínimo los efectos de la incertidumbre. Pero, a cambio de ello el sistema genera ciertos efectos negativos. En primer lugar, genera un efecto todo a ganador
similar al que encontramos en el Presidencialismo Puro, puesto que el partido ganador en las elecciones se asegura el control del Parlamento, así como el control del Gobierno53
El autocontrol político del Parlamento y el Gobierno se origina, en primer lugar, como resultado de la influencia de la opinión pública en las decisiones del Gabinete y del Parlamento, en particular a través de las acciones del denominado shadow cabinet (gabinete en las sombras) que funciona como un gabinete paralelo y que está conformado por los líderes de la oposición. Este gabinete paralelo controla las acciones del gobierno y canaliza los cuestionamientos del electorado
, mientras la oposición debe conformarse con el shadow cabinet. El régimen corre el riesgo de generar los efectos de los juegos de suma cero. Queda claro, sin embargo, que la peculiar conformación del constitucionalismo inglés impide que la rigidez efectiva del sistema genere graves problemas, como veremos más adelante.
Por otro lado, existe un riesgo de autoritarismo o personalización del Poder, pero que en el caso inglés está debidamente conjurado. Anteriormente precisamos que el Parlamento inglés es virtualmente todopoderoso y, por lo menos en principio, podría legislar sobre lo que le dictara su voluntad. En consecuencia, y dado que, tal como hemos concluido en párrafos anteriores, en la práctica el Gobierno predomina sobre el Parlamento, podría también hacer toda su voluntad pues no existe una constitución escrita que se lo impida y controle su accionar político. Sin embargo, en la práctica no ocurre tal cosa.
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53 SARTORI, Giovanni – Ingeniería Constitucional Comparada. Op. cit., pp. 120 y ss.
. La oposición garantiza el equilibrio frente el
54 La existencia del shadow cabinet funciona también como un mecanismo de reducción del factor incertidumbre, dado que le permite al electorado conocer la composición de un eventual
riesgo de despotismo al que podría conducir la mayoría del Parlamento. El control en Gran Bretaña no es propiamente de Gobierno a Parlamento, sino al interior de la Cámara55
En segundo lugar, el partido en el poder respeta los derechos de la oposición, en particular por el incentivo negativo que representa la posibilidad de que, una vez que dicha oposición se encuentre en el poder, la misma tome represalias, dada la ordenada alternancia en el poder existente derivada del propio sistema bipartidista
. A su vez, el contacto de la oposición con la opinión pública reduce los costos que el elector debe asumir para determinar cual sería el partido por el cual deberá votar en las siguientes elecciones.
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En el derecho constitucional británico impera lo que se llaman "convenciones", las cuales son reglas de política práctica que su consideran obligatorias para aquellos quienes las aplican, pero que no son verdaderas
. De hecho, actualmente el Gobierno Británico ha sido asumido por el partido laborista, luego de un muy largo dominio del partido conservador.
Las fórmulas consensuales y consuetudinarias.
Por otro lado, es importante notar la existencia de ciertos elementos consensuales o convencionales derivados del derecho constitucional consuetudinario tan característico de Inglaterra. Sin desmerecer con ello la existencia de una lógica de frenos y contrapesos (checks and balances), es importante señalar como buena parte de la vida política inglesa se maneja también a través de fórmulas de consenso, que reemplazan la necesidad de la existencia de una constitución escrita.
gabinete si es que la oposición obtiene el triunfo en las elecciones parlamentarias subsiguientes.
55 FERNANDEZ SARASOLA, Ignacio – “El control parlamentario y su regulación en el ordenamiento español”. En: En: Revista Española de Derecho Constitucional, Nro. 60. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, p. 93.
normas jurídicas, y como lógico resultado, no son jurídicamente vinculantes. Son reglas que se aplican por consenso, porque el grueso de la ciudadanía – y de la clase política - considera que las cosas deben darse bajo ciertas pautas, aun cuando no pueda exigirse legal o judicialmente el cumplimiento de las mismas. Por ejemplo, que el líder del partido ganador en las elecciones parlamentarias deba ser nombrado Primer Ministro, que el Ministro deba refrendar las normas que emite el Ejecutivo o que deba existir un Gabinete como órgano deliberativo colegiado. Una de las razones que explican el relativo éxito de un sistema de esta naturaleza, es la obediencia a lo que Douglas North, llama “reglas informales”: normas que todos "sienten" que se encuentran obligados a cumplir57
57 NORTH, Douglas – “Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico”. Extractos recogidos por el Instituto Apoyo. Lima, 1995, pp. 3-4. North demostró cómo los cambios institucionales son más relevantes que los cambios tecnológicos para explicar el desarrollo económico. Factores políticos, económicos y sociales inciden sobre las instituciones y los grupos sociales, y son aquellos grupos que ocupan posiciones sociales dominantes los que, si detectan que las instituciones no responden a sus intereses, fuerzan los cambios.
. El éxito de un sistema político depende no solo de la existencia de adecuadas normas formales - de tipo legal - sino también de la presencia de un conjunto de normas de carácter informal, socialmente o políticamente consideradas como vinculantes.
En el caso inglés, el Gobierno y el Parlamento inglés se controlan en su interior, respetando las normas informales existentes, realizando acciones de acuerdo con el consenso popular. A mayor abundamiento, si esto no fuese así, seria muy poco probable que el partido que no respetase las convenciones existentes mantenga el poder luego de las elecciones. Precisamente, el respeto de la norma informal por parte de la clase política y del propio electorado reduce el costo que tiene que asumir este último para determinar cuando se está o no ante un gobierno eficiente, o por lo menos, respetuoso de los derechos del electorado. En general, mientras este costo sea más reducido, el Estado se encontrará en su accionar mucho más presionado por los criterios asumidos por la opinión pública.
Es necesario señalar que en el caso británico (y el de Nueva Zelanda) la existencia un fuerte consenso sobre las normas políticas básicas reduce el costo de transacción que se generaría por la ausencia de constitución escrita. De hecho, la existencia de una constitución reduce los costos que tiene que asumir la clase política para ponerse de acuerdo respecto de normas fundamentales, puesto que las mismas ya se encuentran predeterminadas. En aplicación del Teorema de Coase, es eficiente tener una constitución escrita58, puesto que ante la existencia de costos de transacción elevados, se hace indispensable establecer una solución jurídica que reemplace el acuerdo, de poderse dar el mismo. Sin embargo, en los esquemas que venimos describiendo, la existencia de una constitución escrita resulta innecesaria59, dada la inexistencia de dichos costos de transacción60
Sin embargo, si trasladamos el Régimen de Westminster o de Gabinete a naciones políticamente distintas o menos desarrolladas, el efecto es claramente negativo. En primer lugar, por el hecho de que las elecciones se enfoquen en personas y no en partidos, como lo hemos señalado líneas arriba. En segundo término, el riesgo de personalización y acumulación del poder se hace evidente. El goce de legitimidad por parte del Gobierno le permitiría prácticamente actuar con entera libertad, lo cual se vería agravado si es que . Estas particulares condiciones acompañan la posibilidad de éxito de regímenes de gabinete. No es casualidad, entonces, que los únicos países importantes que han tenido propiamente sistemas de gabinete que hayan sido exitosos (Reino Unido y Nueva Zelanda) posean constituciones no escritas.
La posibilidad de regímenes de gabinete fuera de Inglaterra.
58 Es posible llegar a la misma conclusión a través de un análisis de la racionalidad individual en la toma de decisiones. Sobre el particular: BUCHANAN, James y TULLOCK, Gordon – Op. cit., pp. 90 y ss.
59 LIJPHART, Arend – Op. cit., p. 204.
60 Existen dificultades adicionales que provienen de la ausencia de constitución escrita, como podría ser la ausencia de revisión judicial y la flexibilidad constitucional, cuyo análisis excede la finalidad del presente trabajo.
los parlamentarios del partido gobernante votan por consigna. El Gobierno de Gabinete en un escenario parlamentario resultaría incluso más pernicioso que el presidencialismo puro, puesto que la clara interdependencia entre Gobierno y Parlamento – derivada de la división de poderes atenuada - asegura un control casi absoluto del primero sobre el segundo. Dicho control no existe siempre en el sistema presidencial, dada la elección autónoma de los representantes al Congreso y el Presidente.
Finalmente, la imposibilidad de realizar cambios cuando estos son indispensables, en especial si no existen mecanismos de renovación parcial del Parlamento, impide la solución pacífica de las crisis políticas que puedan darse en el régimen. Ante el temor de una conformación parlamentaria adversa – perfectamente posible en escenarios en los cuales la conformación electoral es heterogénea -, puede darse el caso de que el Gobierno no recurra nunca a la disolución parlamentaria, cuyo diseño debe apuntar a la solución de crisis políticas y a la corrección de la pérdida de legitimidad del partido en el poder61
De hecho, algunos países de la Commonwealth han asumido modelos similares al de Gran Bretaña, como Canadá, Nueva Zelanda y Australia. Sin .
Adicionalmente, un esquema de Gabinete eficiente fuera de Inglaterra es un sistema difícil de obtener. El régimen de Gabinete, como lo hemos anotado, requiere de disciplina partidaria y de un esquema bipartidista, por lo menos hegemónico. Esta situación no es dable en el resto de Europa, caracterizada en particular por una situación de multiplicidad de partidos, acompañada, en la mayoría de los casos, de incipiente disciplina partidaria. Como si ello fuera poco, las peculiares circunstancias políticas y sociales que rodean el diseño político británico no son susceptibles de ser encontradas en regímenes de Europa Continental, y mucho menos, en naciones de otras zonas del Planeta.
61 Ello explica el fracaso de intentos de implantación de modelos de parlamentarismo de Gabinete en países como Grenada, Nigeria o Pakistán. Dichos países han tornado a sistemas de orden más bien presidencial. Sobre el particular: SHUGART, Matthew y CAREY, John –
embrago, es Nueva Zelanda es el único país que hasta 1996 había adoptado en su integridad el modelo Westminster. En 1996, Nueva Zelanda realizó elecciones parlamentarias a través del uso de representación proporcional62
El Gobierno de asamblea, o de tendencia asamblearia, genera importantes distorsiones de distintas intensidades. A nivel del electorado
, lo cual lo alejó del modelo. Finalmente, hasta el momento, Barbados – en el Caribe – posee un claro sistema de Gabinete, parecido al Británico. Pero la isla en cuestión es un país tan pequeño que el régimen de gobierno que adopte podría resultar eficiente en cualquier circunstancia.