La Sección C, del artículo 1, de la Convención de Ginebra contiene las clausulas de cesación, es decir, las disposiciones que indican en qué momento cesa la condición de refugiado. Por su parte, las Secciones 1D, 1E, 1F, de dicho Artículo, mencionan los colectivos de personas a los que el Convenio deniega expresamente el acceso al estatuto de refugiado, aún cuando cumplan los requisitos establecidos por dicho texto legal para la concesión de ese estatus.
En primer lugar, debemos comentar que el artículo 1, Sección D, de la Convención, contiene tanto disposiciones de exclusión, como de inclusión. De esta forma, en su primer párrafo nos dice que:
“Esta Convención no será aplicable a las personas que reciban actualmente protección o asistencia de un órgano u organismo de las Naciones Unidas, distinto al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados”.
El sentido literal del mencionado párrafo puede ser confuso a la luz del contexto actual de nuestra época, y debe recordarse que estas disposiciones se adoptaron hace aproximadamente 62 años, cuando aún estaban activas algunas agencias ad hoc de Naciones Unidas para los refugiados. En este caso, el ACNUR ha dejado claro que el párrafo en cuestión se refería
67 anteriormente al Organismo de las Naciones Unidas para la Reconstrucción de Corea y en la actualidad se refiere al Organismo de Obras Públicas y Socorro de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (en adelante ―la OOPS‖, o por sus siglas en ingles ―UNRWA‖), Organismo que brinda protección a los más de 4 millones de180 personas desplazadas de la parte del territorio de Palestina ocupada por Israel, a causa de los conocidos conflictos árabe-israelí de 1948 y 1967, fecha ésta última en que Israel ocupó definitivamente una parte de territorio Palestino181.
Dicha protección se da en virtud de las resoluciones de la Asamblea General de la ONU 194 (III), del 11 de diciembre de 1948 y la 2252 (ES-V) de 4 de julio de 1967, y no solamente a los grupos mencionados, sino también a sus descendientes182.
Debe precisarse que el ámbito de actuación de la OOPS, se limita algunas zonas de Oriente Medio, con lo cual solamente puede proporcionar asistencia en esas áreas, es decir, que los refugiados de palestina que se encuentren fuera de las áreas indicadas, se pueden tener en consideración para los efectos de determinar su condición de refugiado en virtud de los criterios indicados supra sobre la definición de la Convención de Ginebra y de conformidad con las disposiciones de inclusión, contenidas en el segundo párrafo de dicho artículo 1, Sección D, que a la letra nos dice:
180
.Cfr. Octava Conferencia Mundial de la AIJDR, Cope Town, Sudáfrica, Declaración de Erika Feller, Alta Comisionada Asistente en materia de Protección, 28 de enero de 2009, ACNUR. disponible en: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/7075, última visita el 29.03.2011.
181
.En este sentido, la Declaración revisada del ACNUR sobre el artículo 1D, de la Convención de Ginebra de 1951, Publicada en el contexto del fallo preliminar referido al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por el Tribunal Municipal de Budapest con relación a la interpretación del artículo 12 (1) (a) de la Directiva de Reconocimiento, p. 7.
Esta revisión reemplaza la Declaración sobre el Artículo 1D de la Convención de 1951 emitida por el ACNUR en mayo del 2009, con el fin de tomar en cuenta la Nota revisada del ACNUR sobre la aplicación del Artículo 1D de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 a los refugiados palestinos (octubre 2009) y las siguientes discusiones con el OOPS.
182
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“Cuando esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo, sin que la suerte de tales personas se haya solucionado definitivamente con arreglo a las resoluciones aprobadas sobre el particular de la Asamblea General de las Naciones Unidas, esas personas tendrán ipso facto derecho a los beneficios del régimen de esta Convención.”
En segundo lugar, de conformidad con el artículo 1, sección E, del Convenio, las disposiciones del mismo, no serán aplicables a las personas que, pese a no tener nacionalidad del país en el que han fijado su residencia, se les reconozca los derechos y obligaciones propios a la posesión de la nacionalidad de tal país. Ha sucedido, que los Estados al realizar un examen de una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, aplican dicha sección E, sin cerciorarse que efectivamente, el solicitante ―goza de dichos derechos y obligaciones en la práctica‖183
. Esta situación debe prevenirse, tal y como lo recomienda el ACNUR.
El artículo 1, sección F, observa la inaplicabilidad de las disposiciones del Convenio, en personas sobre las cuales se tienen fundados motivos para considerar:
a). “Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos;
b). Que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida en él como refugiada;
c). Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas.”
La fórmula empleada, <de los definidos en los instrumentos internacionales> permite el desarrollo del derecho internacional en la materia
183
.Interpretación del Artículo 1, de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados, ACNUR, 2001, p. 18, párrafo 40.
69 para su posterior observancia, tal es el caso del Estatuto de Roma del Tribunal Penal Internacional, de 17 de julio de 1998, en el que se han tipificado conductas delictivas en el contexto contemporáneo universal ampliamente ilustrativas, por lo que es considerado una fuente útil por el ACNUR, en la tarea de interpretación de las clausulas de exclusión184.
Con el inciso b), se busca excluir de la protección de la Convención de Ginebra a los delincuentes comunes acusados de <delitos graves no políticos> que pretenden evadir un enjuiciamiento legítimo instruido por el Estado de origen185. Un razonamiento a contrario sentido, nos indica que se busca mantener dicha protección en aquellos delincuentes comunes, que han cometido delitos menos graves. Sobre esta situación surge la cuestión sobre el alcance del concepto de <delito grave>, puesto que la gravedad de un delito puede variar de un país a otro.
El ACNUR nos indica que es necesario tener en cuenta no solo el derecho nacional de los Estados involucrados, sino también el derecho comparado e internacional, donde se puedan encontrar indicadores sobre la verdadera gravedad del delito186. Algunos indicadores a tener en cuenta para determinar la gravedad de un delito común, serían los siguientes:
la forma del procedimiento utilizado para enjuiciarlos, es decir, si es un delito que pasa por un proceso para llegar a la acusación o si se trata de manera sumaria;
La pena prescrita, incluyendo la duración y las condiciones del periodo de prisión;
184
.Interpretación del Artículo 1, de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados, ACNUR, 2001, p. 19, párrafo 43.
185
.Ibídem. p. 19, párrafo 44.
186
.Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condición de Refugiado, párrafo 155.
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Si existe un consenso internacional que lo considera entre los delitos más serios;
Si es extraditable o si está sujeto a una jurisdicción universal penal;
El daño infligido realmente como resultado de la comisión del delito.
Al aplicar esta clausula, el Manual del ACNUR sugiere establecer un equilibrio entre la naturaleza del delito que se le imputa al solicitante y el grado de persecución que este teme187. Una persecución se considera grave, cuando se pone en peligro la vida o la libertad del solicitante, en cuyo caso el delito tendrá que estar considerado como <<muy grave>> para que se excluya de la protección, es decir, a mayor gravedad del delito, menor será la posibilidad de reconocimiento de la condición de refugiado.
Por último, el artículo 1C, establece las únicas situaciones por las que se puede poner término al Estatuto de refugiado debidamente otorgado. Esta disposición establece los siguientes supuestos:
1). “Si se ha acogido de nuevo voluntariamente a la protección del país de su nacionalidad, o;
2). Si, habiendo perdido su nacionalidad la ha recobrado voluntariamente; 3). Si ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la protección del país de su nueva nacionalidad;
4). Si voluntariamente se ha establecido de nuevo en el país que había abandonado o fuera del cual había permanecido por temor a ser perseguida; 5). Si por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada, no puede continuar negándose a acogerse a la protección del país de su nacionalidad.
187
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Queda entendido sin embargo, que las disposiciones del presente párrafo no se aplicaran a los refugiados comprendidos en el párrafo 1 de la sección A del presente artículo que puedan invocar, para negarse a acogerse a la protección del país de su nacionalidad, razones imperiosas derivadas de persecuciones anteriores;
6). Si se trata de una persona que no tiene nacionalidad y, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiada, está en condiciones de regresar al país donde antes tenía su residencia habitual.
Queda entendido sin embargo, que las disposiciones del presente párrafo no se aplicaran a los refugiados comprendidos en el párrafo 1 de la sección A del presente artículo que puedan invocar, para negarse a acogerse a la protección del país donde tenían su residencia habitual, razones imperiosas derivadas de persecuciones anteriores”.
Siguiendo la línea conocida sobre la división de los elementos subjetivos de los objetivos, las clausulas anteriores suelen ser tratadas en dos partes: ―aquellas referidas a un cambio en la situación personal del refugiado a través de sus propios actos; y aquellas referidas a un cambio en las circunstancias objetivas que sirvieron de fundamento para el reconocimiento del estatuto de refugiado‖.188
El primer elemento formal, del inciso referido a la nacionalidad, pertenece a las clausulas subjetivas, por el hecho de mediar un elemento interno del sujeto como es la <voluntad>, en el acto de acogerse a la protección diplomática del Estado de su nacionalidad. Esta protección consiste en este contexto, en las acciones que un Estado tiene derecho a ejercer frente a otro, para proteger o hacer reparar los derechos de sus nacionales, que hayan sido
188.Vid. ―Las clausulas de cesación: directrices para su aplicación‖, ACNUR, 26 de abril de
1999, disponible en: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/2550, última visita el 25.03.2011.
72 violados o amenazados (este último es el elemento objetivo)189. El refugiado en este supuesto, puede poner fin a su condición si decide acogerse a la protección del país de su nacionalidad y este se la proporciona efectivamente, frente al ente que ejerza persecución sobre él.
La segunda clausula se refiere a los refugiados que en cierto momento perdieron la nacionalidad del Estado del cual tenían temor fundado de persecución, acto que debe ser totalmente producto de la voluntad del refugiado, ya que un acto unilateral del Estado de su antigua nacionalidad, dirigido a restablecer dicho vínculo, no tendrá valor per se. Es decir, el refugiado debe aceptar libremente, con pleno conocimiento de causa, el restablecimiento o reconocimiento de su antigua nacionalidad, lo que supondría una clara reconciliación. Para el ACNUR, la recuperación voluntaria de la nacionalidad, es un claro indicativo de que existe ―una normalización del vínculo entre el refugiado y el gobierno respecto del cual tenía un temor fundado de persecución‖190
.
La tercera clausula se refiere al establecimiento de nuevas relaciones entre el refugiado y un nuevo país, este puede ser el país de asilo y o bien un tercero, del cual se obtenga la nacionalidad. El factor fundamental en este supuesto, es que el refugiado pueda disfrutar del país de su nueva nacionalidad. Para el ACNUR, deberán cumplirse dos requisitos a saber: que la nueva nacionalidad sea realmente efectiva, en el sentido de que corresponda a un ―vinculo genuino‖ entre el individuo y el Estado (nuevamente, requisito objetivo)191; y que el refugiado pueda y quiera (requisito subjetivo) acogerse a la protección del Estado de su nueva nacionalidad.
189 .Ibídem, p. 2, párrafo 6. 190 .Ibídem, p. 4, párrafo 13. 191 .Ibídem, pp. 4 y 5, párrafos 16 y ss.
73 El hecho de establecerse de nuevo en el país de origen (supuesto del inciso 4), presupone que se han normalizado las relaciones entre el refugiado y el Estado de su nacionalidad del cual temía persecución. Esta situación exige que el refugiado haya regresado a su país a establecerse voluntaria y permanentemente, es decir, que en los actos de retorno y permanencia no existan coacción de la voluntad. El elemento central en esta disposición es el <establecimiento>, concepto sin definir. No obstante, se pueden identificar indicativos al respecto, como el tiempo prolongado de permanencia sin que medien circunstancias externas a la voluntad del individuo qué le impidan regresar el país de asilo, tales como el encarcelamiento, o chantajes o amenazas por parte del Estado de residencia.
Un tiempo corto de permanencia también puede suponer la cesación del estatuto de refugiado, si se tiene en consideración el elemento de ―compromiso‖ cívico o ciudadano del individuo, a través de conductas como el pago de impuestos. Es posible también, que el refugiado viaje a su país de origen a evaluar la situación y con pretensiones de restablecerse. En caso de no encontrarse con condiciones favorables para tales fines, podría caber la posibilidad para una nueva solicitud de reconocimiento de refugiado, lo cual es perfectamente válido, según el criterio del ACNUR192.
Por último, en virtud de los incisos 5 y 6, las clausulas de cesación se aplicarán cuando ―las circunstancias por las cuales un individuo ha sido reconocido como refugiado han desaparecido‖. En estos supuestos se requiere únicamente de la existencia de nuevas circunstancias, que hayan cambiado la anterior situación del refugiado, frente a su país de origen, es decir, elementos objetivos de cambio ―fundamentales y contundentes‖193
. 192 .Ibídem. 193 .Ibídem.
74 La frase empleada en el inciso (5), que refiere que el refugiado <no puede continuar negándose a acogerse a la protección del país de su nacionalidad>, parece dejar al margen los elementos internos o subjetivos del individuo, tales como su voluntad.
La situación del inciso (6), respecto al refugiado apátrida, es equiparable a la anterior, cuando dice que, <está en condiciones de regresar al país donde antes tenía su residencia habitual>.
En consideración de todo lo expuesto, se pudiera decir a manera de conclusión, que el Convenio de 1951 se asienta sobre un evidente enfoque individualista del concepto de refugiado, para lo cual se hace preciso un análisis casuístico de cada solicitud. Por otra parte, el dejar en manos de los Estados el procedimiento para determinar la existencia, en la práctica, de los elementos configuradores de dicho concepto, propicia la coexistencia de prácticas nacionales marcadamente heterogéneas.194
Por otro lado, el estatuto de refugiado ha sido concebido en el contexto internacional, como un fenómeno transitorio, que permanece mientras existan fundados temores de persecución en el país de origen, con lo cual, una vez que desaparecen dichas razones, se termina su función, lo que deja en manos de los Estados el trato a posteriori de las personas.
Se pudiera decir también, que la definición estatutaria de refugiado, es muy limitada, lo que permite a los Estados aplicar interpretaciones demasiado estrechas. Con lo que, el referido marco legal parece haber sufrido una desactualización respecto de las necesidades de la comunidad internacional, en cuanto a la protección internacional de la persona.
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75 Por su parte el Protocolo de 1967, versa sobre la extinción de las limitaciones, temporales y geográficas respecto de la aplicación de la Convención195, no obstante, siguiendo a GORTÁZAR ROTAECHE, cabe señalar que la extinción de la limitación geográfica en dicho Protocolo es relativa196, puesto qué, si un Estado que haya accedido a la Convención de Ginebra hubiese decidido aplicar dicho tratado solo a Europa, esta limitación se aplicaría también al Protocolo en mención si no se dispone lo contrario. Cabe señalar, que cuando un Estado sea parte tan solo del Protocolo de 1967, adoptará con ello también los compromisos que se desprenden del Convenio de 1951197.