normatividad y operación de cada uno de los procesos del Programa.
El informe también contiene varios anexos: características generales del Programa, descripción general de la operación, identificación y equivalencia de procesos, descripción de procesos, resumen de indicadores y atributos, elementos mínimos para la medición de suficiencia, descripción de buenas prácticas, relación de reuniones con la DRP y entrevistas realizadas a funcionarios y organizaciones indígenas.
Este estudio se desarrolló mediante trabajo de gabinete, apoyado en la información proporcionada por los responsables del Programa, y trabajo de campo en cuatro estados: Michoacán, Oaxaca, Querétaro y Yucatán. El reconocimiento por parte de los responsables del PTAZI de la relevancia de la evaluación se ha traducido en su apoyo para obtener información y facilitar que los trabajos se realicen mediante un proceso ordenado y sistemático. Este informe es producto de una intensa interacción del equipo evaluador con los funcionarios de la CDI a nivel central y en las delegaciones, incluidos los CCDI, de los estados examinados, así como con los otros actores que intervienen en la operación del PTAZI, en particular los miembros de los Comités Estatales de Dictaminación (CED). Cabe destacar la buena disposición de todos ellos para entregar la información necesaria en la investigación y para permitir que las valoraciones y conclusiones se expresaran con objetividad e independencia de criterio.
II. Descripción del Programa y de sus principales resultados
El PTAZI se implementó en 2007 sustituyendo al Programa de Ecoturismo en Zonas Indígenas (PEZI) que funcionó el año previo. De acuerdo con sus ROP 2009, su objetivo general es “contribuir al desarrollo de la población indígena, mediante la ejecución de acciones en materia de Turismo Alternativo, específicamente de ecoturismo y turismo rural, a través del apoyo a grupos organizados, mediante acciones orientadas a la elaboración y ejecución de proyectos, revalorando, conservando, y aprovechando
sustentablemente su patrimonio natural y cultural, para coadyuvar a la mejora de sus ingresos”. Este objetivo corresponde a lo plasmado en su MIR 2009 donde se plantea que su fin es “contribuir al aprovechamiento del patrimonio cultural y natural de los pueblos indígenas para promover su desarrollo económico” y que su propósito es “grupos de indígenas organizados administran y operan sitios de turismo alternativo” (Anexo 1: Características Generales del Programa).
De acuerdo con sus ROP 2009, el PTAZI tiene cobertura nacional y atiende prioritariamente a los municipios indígenas, clasificados de acuerdo con el Sistema de Indicadores sobre la Población Indígena de México, elaborado con base en información del Segundo Conteo de Población y Vivienda (2005)3. Las ROP 2009 también señalan que su población objetivo son los “núcleos agrarios, organizaciones y grupos de trabajo, conformados por indígenas”.
De conformidad con estas ROP, para ser apoyados los núcleos agrarios, organizaciones y grupos de trabajo (grupos indígenas)4 deberán cumplir con los siguientes requisitos: i) Solicitud de apoyo para proyectos de ecoturismo o turismo rural, conteniendo datos
generales de los interesados y del proyecto para el cual se solicita el apoyo, así como el monto de recursos solicitado, desglosado por los conceptos en que se erogarían. ii) Documento que acredite su personalidad jurídica, en términos de la legislación
aplicable.
iii) Documento que acredite la propiedad o posesión legal del o de los predio(s) donde se llevará a cabo el proyecto.
iv) Documento donde se manifieste la declaración expresa de los beneficiarios que no han recibido apoyo económico de la CDI ni de otras dependencias de gobierno, para aplicar en los mismos conceptos para los que se solicita apoyo.
v) Padrón de beneficiarios, especificando pueblo o comunidad indígena, sexo, edad y cédula única de registro de población (CURP).
3
Realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
4
En este informe a los núcleos agrarios, organizaciones y grupos de trabajo. conformados por indígenas; se les denominará de manera genérica “grupos indígenas”.
vi) Documento donde se establece el compromiso de que el predio en el cual se desarrollará el proyecto, no podrá ser enajenado, dado en arrendamiento, usufructo o comodato a un tercero, durante el tiempo de operación de éste.
Además, los proyectos deberán contar con todos los permisos institucionales que se requieran y cumplir con los términos de referencia para la presentación de proyectos para su ejecución, o elaboración de estudios (Anexo 1 de las ROP 2009), proyectos de capacitación (Anexo 2 de las ROP 2009) o para difusión y promoción (Anexo 3 de las ROP 2009), según sea el caso.
De acuerdo con los componentes de la MIR 2009, el PTAZI otorga apoyos para construir y equipar sitios de turismo alternativo, para adquirir las capacidades requeridas en su operación y para difundir los servicios en el mercado turístico. Además, según se indica en sus ROP 2009, también proporciona recursos destinados a la elaboración de proyectos y estudios, así como al pago de un porcentaje del costo de los permisos. Las ROP 2009 señalan que los grupos indígenas podrán recibir de manera directa los mostos máximos siguientes:
i) Para infraestructura y equipamiento de sitios de turismo alternativo se podrán autorizar hasta $1’500,000.00 por proyecto.
ii) Para la elaboración de proyectos y/o de estudios se podrán autorizar hasta $50,000.00 y hasta el 75% del costo de elaboración de estudios y/o pago de permisos ambientales.
iii) Para ejecución de proyectos de formación y fortalecimiento (capacitación) se podrá autorizar hasta $100,000.00.
iv) Para la ejecución de proyectos de difusión y promoción se podrá otorgar hasta por dos años el 100% del recurso solicitado, el cual podrá ser hasta $100,000.00. Para los 2 años subsecuentes se podrá autorizar hasta el 50% siempre y cuando exista mezcla de recursos con la organización solicitante en igual porcentaje.
Los proyectos que apoya este programa se pueden ejecutar a través de los propios grupos indígenas apoyados o a través de dependencias del Gobierno estatal e, inclusive, municipal, cuando exista un Acuerdo de Coordinación suscrito con el Estado, como en el caso de Querétaro y Guerrero.
La CDI participa con las diferentes instancias, entidades o dependencias de Gobierno que operan programas y proyectos afines, con el objeto de conjuntar esfuerzos y recursos para la atención de la población indígena.
El análisis y aprobación de las solicitudes de apoyo es compartida por los gobiernos federal y estatal, a través del Comité Estatal de Dictaminación (CED), en el cual participan, además de la delegación estatal de la CDI que lo preside, representantes del gobierno federal y estatal, preferentemente de las dependencias turísticas y ambientales. Cuando existen Acuerdo de Coordinación con el Estado, el CED es precedido por la dependencia estatal que designe el Gobernador, preferentemente la autoridad en materia turística.
El presupuesto anual 2009 ejercido por el Programa al mes de septiembre fue de 165.8 millones, lo que representa casi el 98% del total aprobado, de 170.0 millones. Aproximadamente un 90% de este recurso se transfirió directamente como subsidios a 151 organizaciones integradas por 3,837 beneficiarios para el desarrollo de 166 proyectos. Cabe señalar que al mes de septiembre la meta programada para todo el año de 147 proyectos y organizaciones a apoyar ya había sido superada.
Con el 10% del presupuesto, el PTAZI programó al mes de septiembre la realización de 23 cursos de capacitación de alcance estatal en beneficio de 68 organizaciones y el pago de los gastos operativos y de seguimiento del Programa. En lugar de los cursos estatales, se decidió impartir siete cursos regionales en el que participaron 91 organizaciones.
III. Metodología del trabajo de campo
Con base en los Términos de Referencia (TdR) establecidos por la CDI y el CONEVAL el desarrollo de la evaluación de procesos del PTAZI comprendió la determinación de las fases del trabajo de campo, la definición de los criterios de selección de entidades federativas, la selección de cuatro entidades federativas, la descripción de los proyectos seleccionados y el diseño de los procedimientos de recolección y análisis de la información.
3.1. Diseño de la estrategia del trabajo de campo
3.1.1. Principales fases del trabajo de campo
i) Descripción de los procesos, insumos y productos (incluyendo los diagramas de flujo) que se validan en el trabajo de campo. En esta fase se identifican los principales procesos y la forma en que se articulan para el funcionamiento del Programa, especificando los insumos y productos asociados a ellos.
ii) Definición de los indicadores de eficacia, oportunidad y suficiencia de los procesos que se cuantifican con la información recopilada en el trabajo de campo. En esta fase se generan indicadores para medir los atributos de cada uno de los principales procesos identificados en la etapa anterior.
iii) Elaboración de la estrategia de levantamiento de la información a nivel estatal y local. Esta fase consiste en desarrollar los instrumentos de recolección de información a aplicar (guías de entrevista semi-estructuradas), definir los criterios para la selección de los estados y los proyectos específicos a visitar, determinar los actores claves a entrevistar y elaborar el cronograma del trabajo de campo.
iv) Selección de las entidades federativas y proyectos específicos. Con base en la información recabada en entrevistas a los operadores del Programa a nivel central y trabajo documental, se aplican los criterios de selección desarrollados previamente.
v) Entrevistas a los responsables del Programa en la delegación estatal de la CDI. a los integrantes del Comité Estatal de Dictaminación (CED), a los operadores del Programa en los Centros Coordinadores para el Desarrollo Indígena (CCDI) y a los representantes de los grupos indígenas apoyados.
vi) Recolección y sistematización de la información compilada durante el trabajo de campo mediante las entrevistas a los informantes clave y la recopilación de los documentos proporcionados in situ.
3.1.2. Selección de entidades federativas
La estrategia para el levantamiento del trabajo de campo incluye la caracterización y selección de 14 proyectos en cuatro entidades federativas, con base en los criterios siguientes:
Importancia relativa del estado respecto al total de recursos que ejerce el PTAZI. Número de proyectos financiados por entidad federativa.
Variedad en el nivel de consolidación de los proyectos presentados para su apoyo financiero.
Diversidad de instancias ejecutoras (existencia de acuerdos de coordinación).
Tiempo de permanencia y grado de compromiso de los informantes calificados (nivel de consolidación de los equipos locales que operan el Programa).
Existencia de buenas y malas prácticas operativas y financieras de las delegaciones estatales, de acuerdo con los avances programático presupuestales de años previos. Diversidad geográfica.
Diferentes tipos y tamaños de grupos indígenas apoyados.
Número de proyectos ubicados en municipios con alto grado de marginación.
Con base en las consideraciones de los operadores del PTAZI a nivel central y en información documental, se seleccionaron los estados de Oaxaca, Michoacán, Yucatán y Querétaro, debido a las siguientes características:
Concentran el 39% del presupuesto total ejercido por PTAZI en 2009.
Representan el 36% del total de proyectos apoyados por el PTAZI durante 2009. Contienen proyectos con todos los estatus de consolidación definidos por el Programa
(inicial, intermedio y consolidado)5.
Operan a través de diversas instancias ejecutoras. En Oaxaca, Michoacán y Yucatán las instancias ejecutoras están conformadas por grupos indígenas organizados
5
Inicial se presenta cuando es el primer apoyo para el proyecto; intermedio cuando el proyecto tiene dos o tres apoyos para infraestructura, y consolidado cuando el proyecto ya sólo recibe apoyos para capacitación o difusión.
(núcleos agrarios, organizaciones, grupos de trabajo); Además de tener proyectos donde la instancia ejecutora es un grupo indígena, en Querétaro, el PTAZI también opera a través de un Acuerdo de Coordinación firmado con el Gobierno de Estado, donde la instancia ejecutora es el Gobierno Municipal de Tolimán.
Cuentan con equipos operadores del Programa con diversos niveles de consolidación (tiempos de permanencia y grado de compromiso de los informantes calificados). Operan el Programa con diversos niveles de prácticas operativas y financieras. Cubren una amplia diversidad geográfica.
Específicamente las entidades federativas seleccionadas presentan las siguientes características:
Oaxaca:
Representa el estado con mayor captación de recursos del PTAZI con el 18%. Es el segundo estado con mayor número de proyectos.
Los proyectos se encuentran en diversos estatus de consolidación (inicial, intermedio y consolidado).
Tanto la delegación estatal como los CCDI presentan buenas prácticas operativas y financieras.
El tiempo de permanencia y consolidación de los equipos locales es óptimo.
Michoacán
Es el segundo estado con más alto índice de captación de recursos ejercidos por el PTAZI con el 10%.
Con 13 proyectos apoyados por el PTAZI, se ubica dentro de los cuatro estados con mayor número de proyectos financiados durante 2009.
La delegación estatal y los CCDI presentan un nivel intermedio de buenas prácticas operativas y financieras.
Yucatán
Con 23 proyectos apoyados es el estado con mayor cantidad de proyectos financiados por el PTAZI en 2009.
Es el cuarto estado con mayores recursos, con el 7%.
Tanto la delegación estatal como los CCDI presentan buenas prácticas operativas y financieras.
El tiempo de permanencia y consolidación de los equipos es de nivel medio.
Querétaro
Es uno de los dos estados que en 2009 cuentan con acuerdos de coordinación suscritos con el Gobierno del Estado.
El Comité Estatal de Dictaminación (CED) presenta buenas prácticas de integración de los expedientes técnicos y evaluación de los proyectos presentados por los grupos o asociaciones que buscan apoyo financiero del PTAZI.
La delegación estatal de la CDI presenta un nivel óptimo de prácticas operativas y financieras.
El tiempo de permanencia y grado de consolidación de los equipos locales se ubica en un nivel alto.
3.1.3. Características generales de los proyectos seleccionados
Proyecto 1: La Trinidad en Oaxaca.
Ubicado en el municipio de Santiago Xiacui, responsabilidad del CCDI de Guelatao de Juárez, cuenta con las siguientes características: 14 beneficiarios directos6, apoyo por $1,500,000, estatus consolidado, municipio con población indígena dispersa, y grado de marginación medio.
6
El concepto de “beneficiarios directos” se refiere al total de personas que solicitaron y recibieron el apoyo y que participan en la administración y operación del proyecto, a diferencia de otros miembros de los núcleos agrarios o comunidades indígenas, que pueden ser beneficiarios indirectos.
Proyecto 2: La Cumbre en Oaxaca.
Ubicado en el municipio de Santa Catarina Ixtepeji, responsabilidad del CCDI de Guelatao de Juárez, cuenta con las siguientes características: 18 beneficiarios directos, apoyo por $812,656, estatus consolidado, municipio con población indígena dispersa, y grado de marginación alto.
Proyecto 3: Capulálpam de Méndez en Oaxaca
Ubicado en el municipio de Capulálpam de Méndez, responsabilidad del CCDI de Guelatao de Juárez, cuenta con las siguientes características: 10 beneficiarios directos, apoyo por $990,833, estatus consolidado, municipio con población indígena dispersa, y grado de marginación bajo.
Proyecto 4: Zapotengo en Oaxaca
Ubicado en el municipio de San Pedro Pochutla, responsabilidad del CCDI de Miahuatlán, cuenta con las siguientes características: 6 beneficiarios directos, apoyo por $1,500,000, estatus inicial, municipio con menos de 40% de población indígena y más de 5,000 indígenas en números absolutos, y grado de marginación alto.
Proyecto 5: Parador Turístico Zirahuen en Michoacán.
Ubicado en el municipio de Salvador Escalante, responsabilidad del CCDI de Pátzcuaro, cuenta con las siguientes características; 12 beneficiarios directos, apoyo por $1,359,556, estatus intermedio, municipio con población indígena dispersa, y grado de marginación alto.
Proyecto 6: Centro Ecoturístico en Yunuen en Michoacán.
Ubicado en el municipio de Pátzcuaro, responsabilidad del CCDI del mismo nombre, cuenta con las siguientes características: 22 beneficiarios directos, apoyo por $600,987, estatus intermedio, municipio con menos de 40% de población indígena y más de 5,000 indígenas en números absolutos, y grado de marginación bajo.
Proyecto 7: Parador Turístico en La Palma Sola en Michoacán.
Ubicado en el municipio de Aquila, responsabilidad del CCDI de La Placita, cuenta con las siguientes características: 10 beneficiarios directos, apoyo por $1,481,178, estatus consolidado, municipio con menos de 40% de población indígena y menos de 5,000 indígenas en números absolutos, y grado de marginación muy alto.
Proyecto 8: Parador Turístico en La Ticla en Michoacán.
Ubicado en el municipio de Aquila, responsabilidad del CCDI de La Placita, cuentacon las siguientes características: 10 beneficiarios directos, apoyo de la CDI por $ 1,288,362, estatus consolidado, municipio con menos de 40% de población indígena y menos de 5,000 indígenas en números absolutos, y grado de marginación muy alto.
Proyecto 9: Sociedad Cooperativa Isla Pájaros en Yucatán.
Ubicado en el municipio de Celestún, responsabilidad del CCDI de Maxcanú, cuenta con las siguientes características: 13 beneficiarios directos, apoyo por $ 1,398,000, estatus intermedio, municipio con población indígena dispersa, y grado de marginación medio.
Proyecto 10: Cholul de Celestún en Yucatán.
Ubicado en el municipio de Celestún, responsabilidad del CCDI de Maxcanu, cuenta con las siguientes características: 15 beneficiarios directos; apoyo de la CDI por $1,370,460, estatus intermedio, municipio con población indígena dispersa, y grado de marginación medio.
Proyecto 11: Grupo de Trabajo Sendero Interpretativo Xtadzulem en Yucatán.
Ubicado en el municipio de Río Lagartos, responsabilidad del CCDI de Valladolid, cuneta con las siguientes características: 5 beneficiarios directos, apoyo de la CDI por $946,468, estatus inicial, municipio con población indígena dispersa, y grado de marginación medio.
Proyecto 12: Centro Ecoturístico Cenote Xcanche en Yucatán.
Ubicado en el municipio de Temozón, responsabilidad del CCDI de Valladolid, cuenta con las siguientes características: 9 beneficiarios directos, apoyo de la CDI por $194,536, estatus consolidado, municipio con más de 70% de población indígena, y grado de marginación alto.
Proyecto 13: Piedra de Dios en San Antonio de la Cal en Querétaro.
Ubicado en el municipio de Tolimán, responsabilidad de la delegación estatal, cuenta con las siguientes características: 15 beneficiarios directos, apoyo por $ 2,500,000, estatus intermedio; municipio con una población indígena de entre 40 y 69%, y grado de marginación alto.
Proyecto 14: La Canoa en Villa Progreso en Querétaro.
Ubicado en el municipio de Ezequiel Montes, responsabilidad de la delegación estatal, con las siguientes características: 33 beneficiarios directos, apoyo por $1,500,000, estatus consolidado, municipio con una población indígena dispersa, y grado de marginación medio.
3.2. Recolección de la información
La obtención de información primaria es fundamental para la detección de las posibles variantes en los procesos y para la identificación de las prácticas más convenientes y de aquellas que entorpecen la realización de los mismos. Para recopilar esta información se procedió a identificar a aquellos funcionarios relacionados con la administración del Programa, tanto en sus ámbitos federal como estatal. Se determinó que los informantes clave en cada entidad eran:
i) Los responsables del Programa en la delegación estatal de la CDI, ii) Los integrantes del Comité Estatal de Dictaminación (CED),
iii) Los operadores del Programa en los CCDI, y
La recopilación de la información necesaria para verificar empíricamente los procesos normados, describir los procesos estatales aún no documentados, valorar los atributos de los procesos e identificar las buenas prácticas y las áreas de oportunidad en la operación se realizó con base en guías para entrevistas semi-estructuradas, que fueron aplicadas a los informantes calificados anteriormente mencionados. Para la elaboración de estos instrumentos de captación de información se consideraron los diagramas de flujo de los procesos establecidos en la normatividad, los formatos proporcionados en los términos de referencia para la evaluación de procesos del Programa y entrevistas a profundidad a funcionarios de la CDI a nivel central. En el Anexo XI se presenta una selección de las entrevistas semiestructuradas realizadas en el trabajo de campo. Estas entrevistas cubrieron, según el informante calificado, los siguientes aspectos:
i) Planeación, programación y presupuestación del Programa. ii) Difusión del PTAZI a nivel estatal.
iii) Recepción de la solicitud de apoyos. iv) Selección y aprobación de los proyectos. v) Gestión y entrega de financiamiento.
vi) Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución de proyectos. vii) Terminación de proyectos.
viii) Seguimiento de beneficiarios.
ix) Capacitación de los beneficiarios a nivel estatal. x) Promoción de los proyectos a nivel estatal.
3.3. Análisis de la información
La primera etapa del análisis de la información consistió en describir de manera detallada