RECOMMENDATIONS

DE CUMPLIMIENTO

Una primera cuestión que consideramos perti- nente recodar es frente a qué se presenta una de- manda de cumplimiento o, lo que es lo mismo, cuándo procede un proceso de cumplimiento. Al respecto, cabe mencionar que, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 200 de la Constitución, el proceso de cumpli- miento procede frente a la renuencia de cual- quier autoridad o funcionario a acatar un acto administrativo o una norma legal.

Atendiendo a lo abierto del enunciado cons- titucional, el Código Procesal Constitucio- nal al regular el objeto del proceso de cumpli- miento ha procurado precisarlo, de forma que mediante un ejercicio interpretativo de lo que debe entenderse como acatar una norma le-

gal, ha señalado que:

“Artículo 66.- Objeto

Es objeto del proceso de cumplimiento or- denar que el funcionario o autoridad públi- ca renuente:

(...)

2) Se pronuncie expresamente cuan- do las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”.

Tomando como parámetro estas normas, el Tri- bunal Constitucional ha extraído y reconocido la existencia de un derecho subjetivo constitu- cional no enumerado y que constituye el úni- co derecho fundamental directamente tutela- do por el proceso de cumplimiento: el derecho

constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos.

Más allá del reconocimiento normativo del proceso de cumplimiento, cabría preguntarnos si era necesario su establecimiento, y una vez analizado esto, se podrá identificar qué es lo que, al final de cuentas, pretende proteger el referido proceso constitucional.

Con respecto a la garantía de la eficacia de los actos administrativos, podrían producirse los siguientes supuestos: 1) que el acto adminis- trativo incida de manera directa en el conte- nido constitucionalmente protegido de un de- recho constitucional (piénsese en una licencia o autorización para realizar una determina- da actividad económica, lo que incide direc- tamente en el ejercicio de la libertad de em- presa en su modalidad de acceso al mercado), y 2) que el acto administrativo tenga efectos

Al respecto, conviene recordar que ha sido el propio Tribunal Constitucional el que, en una primera etapa, utilizó la referida cla- sificación del proceso de cumplimiento. Efectivamente, el supremo intérprete de la Constitución afirmó en la STC Exp. N° 0191- 2003-AC/TC lo siguiente: “2. La acción de cumplimiento es un ‘proceso constitucionalizado’ que, prima facie, no tiene por objeto la protección de un derecho o principio constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inacción administrativa. Se trata, por tanto, de un ‘proceso constitucionalizado’, como, a su vez, lo es el contencioso-admi- nistrativo, y no en estricto de un “proceso constitucional”, toda vez que en su seno no se resuelven controversias que versen so- bre materia constitucional, aun cuando este haya sido creado directamente por la Constitución (artículo 200, inciso 6). Como todo proceso jurisdiccional –y los ‘constitucionalizados’ como los ‘constitucionales’ no escapan de tal condición–, la posibilidad de que las pretensiones que se planteen en su seno sean objeto de un pronunciamiento sobre el fondo está condicionada a que el de- mandante satisfaga los presupuestos procesales y, en su caso, las condiciones de la acción que la ley prevea” (f. j. 2).

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“

Constitucional reconoci- do por el Tribunal Cons- titucional como objeto de tutela en los procesos de cumplimiento carece- ría, al menos en princi- pio y sin ninguna inten- ción de generalización, de un elemento central para la procedencia de los procesos constitu- cionales: urgencia en la tutela.

”

o incidencia en el contenido no esencial o adicional (estricta- mente legal, si le parece más adecuado el término) de un de- recho constitucional.

De producirse el primer supues- to, y el mandato dirigido a la autoridad a acatar un acto ad- ministrativo cumple con los pre- supuestos de vigencia, claridad, incondicionalidad, entre otros; resulta evidente que bien podría tutelarse ello mediante un pro- ceso constitucional de amparo, toda vez que la protección del contenido de un derecho funda-

mental sería directa, mientras que la defensa del orden objetivo de la Constitución materia- lizado o representado en el principio de lega- lidad (interpretado en el marco de un Estado Constitucional y Democrático de Derecho, desde luego) no. En otras palabras, se obli- garía a la autoridad o funcionario a acatar un acto administrativo en el marco de un proceso constitucional predominantemente subjetivo. Distinto es lo que ocurriría en el caso de pro- ducirse el segundo supuesto, ya que al no in- cidir de manera directa la renuencia a acatar un acto administrativo en un contenido consti- tucionalmente protegido de un derecho cons- titucional “convencional”, no existiría legiti- midad para incoar un proceso constitucional predominantemente subjetivo.

Y es que aquí, a nuestro juicio, el Derecho Constitucional reconocido por el Tribunal Constitucional como objeto de tutela en los procesos de cumplimiento carecería, al menos en principio y sin ninguna intención de gene- ralización, de un elemento central para la pro- cedencia de los procesos constitucionales: ur- gencia en la tutela.

¿Qué urgencia existiría en la tutela del dere- cho a defender la eficacia de los actos admi- nistrativos y las normas legales? ¿Existiría un riesgo cierto e inminente en que el acto vulne- ratorio de este derecho fundamental conduzca a su irreparabilidad si no se acude al proceso

de cumplimiento? Al pare- cer ninguna, salvo que, des- de nuestro modesto punto de vista, este derecho se encuen- tre vinculado al ejercicio de otro derecho constitucional pasible de tutela mediante el proceso de amparo.

Adicionalmente a ello, debe- mos recordar que estos de- rechos que forman parte del contenido no esencial de un determinado derecho funda- mental o constituyen su con- tenido adicional, sí van a ser efectivamente pasibles de tutela jurisdiccional, pero ante la justicia or- dinaria, no así la constitucional, con lo cual la tutela de los derechos subjetivos –consti- tucionales o no– siempre será factible en vía jurisdiccional.

Dicho esto, cabe pasar al segundo supuesto de procedencia del proceso de cumplimiento se- ñalado por el Código Procesal Constitucional: la renuencia a acatar una norma legal, entre otras, cuando esta disponga la elaboración y aprobación de un reglamento de esta.

Con relación a este supuesto, consideramos que es la muestra más clara de que en reali- dad el proceso de cumplimiento tiene por ob- jeto tutelar fundamentalmente el principio de supremacía constitucional, a través de la ga- rantía del respeto a los principios de jerarquía normativa y legalidad, ambos analizados e in- terpretados en el marco de un Estado Constitu- cional y Democrático de Derecho.

En esa lógica, lo que en sí ha pretendido el Tri- bunal Constitucional es otorgar una dimensión subjetiva a un principio constitucional que es en sí objetivo, como lo constituye el de lega- lidad. Con ello, no pretendemos que el prin- cipio de legalidad solo pueda ser tutelado de manera indirecta en los procesos constitucio- nales, sino que esta tutela se provee a través de procesos predominantemente objetivos o conjuntamente con otros derechos fundamen- tales (piénsese, por ejemplo, en el caso de una

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GACETA CONSTITUCIONAL N° 19

ANÁLISIS Y CRÍTICA

135 norma autoaplicativa que establece un tribu-

to y no cumple con el principio de legalidad. Ello incide directamente en el derecho de pro- piedad del afectado).

En otros términos, a nuestro juicio la tutela del principio de legalidad o el derecho constitu- cional a la eficacia de las normas legales que el supremo intérprete de la Constitución ha extraído de este carece de autonomía, de for- ma que debería encontrar sustento de manera conjunta con otro derecho constitucional para resultar pasible de tutela constitucional en el marco de un proceso predominantemente sub- jetivo o de tutela de derechos fundamentales. El problema radicará entonces en que, de pro- ducirse aquello, el proceso que bien podría ini- ciarse es uno de amparo, hábeas data o hábeas corpus, mas no el proceso de cumplimiento. II. EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO

COMO PROCESO PREDOMINANTE-