4. Conclusions and Recommendations for Future Work
4.2 Recommendations for Future Work
1. LOS HECHOS
“Se suspende el pago de la deuda y sigue el 1 a 1”140
El anuncio del default argentino, el 23 de diciembre de 2001, supuso que por primera vez en su historia Argentina se declarara formalmente en quiebra (Zlotnik, 2001). La suspensión de pagos llegó tras el estallido popular que había terminado con el gobierno de la Alianza, un anuncio que satisfizo una vieja demanda que denunciaba el rol que la deuda externa había jugado en la crisis financiera que en ese momento atravesaba el país, de la que se había constituido como una de sus causas directas141. Y es que al término de 2001 el endeudamiento externo suponía un monto de 214.000 millones de dólares142. La cifra era 27 veces superior a los 8.000 millones de dólares que se registraban a mediados de los años 70, fecha en que se puso en marcha un nuevo modelo económico en el país de carácter liberalizador (Gerchunoff y Machinea, 1995), basado en la apertura a capital extranjero, decisión que generó una estructura especialmente dependiente del exterior, antagónica al sistema de sustitución de importaciones que había marcado el ritmo económico argentino las décadas anteriores. Este crecimiento de la deuda externa trajo consigo una falta de confianza internacional generalizada, que cuestionaba la fortaleza del sistema financiero argentino (Romero, 2012). Una desconfianza que se tradujo, debido a su vulnerabilidad a los vaivenes foráneos del modelo, en un notable aumento de la prima de riesgo del país, por un lado, y en una fuga masiva de capitales, por otro. De este modo, la deuda externa contemporánea argentina resultó insostenible para la economía del país, por lo que desembocó en el mencionado proceso de default.
El quiebre del endeudamiento añadió un componente más a la ruptura del sistema (Bobbio y Mattecci, 1982) que significó la crisis de 2001. Sin embargo, la misma puso de manifiesto una reflexión de mayor calado, que cuestionaba la viabilidad del neoliberalismo como modelo de desarrollo económico y social143. Este programa se
140 Clarín, 24 de diciembre de 2001. Disponible en: goo.gl/Hg8Q9Q Consultado el 7 de junio de 2016. 141 La misma estuvo expuesta a los vaivenes del contexto histórico internacional y guardó vínculos y
similitudes con las crisis asiáticas producidas pocos años antes (Bustelo, 2002).
142 Se trata de la deuda contemporánea argentina, que incluye la deuda pública estatal, provincial y
privada. La deuda externa histórica se inició en 1824, con la firma del empréstito por parte de Rivadavia con la firma Baring Brothers para la construcción del puerto de Buenos Aires, y terminó de pagarse ocho décadas después. No existen registros de deuda externa en la primera mitad del siglo XX.
143 Esta implantación no fue un proceso uniforme, sino se desarrolló a lo largo de tres décadas. No
había implantado en los países periféricos a raíz de la crisis del petróleo de 1973 y su arraigo en el caso argentino fue especialmente profundo (Fraschina y Gorosito, 2003). Una política que se basó en la apertura de la economía a la entrada de capital exterior y en la aplicación de diversas reformas estructurales, las cuales fueron diseñadas y supervisadas por los organismos internacionales. Dichos cambios estructurales se dirigieron, por un lado, a la minimización de la actuación del Estado, impidiendo que este promoviera autónomamente el crecimiento económico del país, y, por otro, a la redistribución de los recursos internos a favor de los grandes capitales. No obstante, el neoliberalismo, a través de estas reformas, obligó a cumplir a Argentina una premisa básica durante el cuarto de siglo en que se desarrolló: el pago de su deuda externa (Calcagno, 2003).
En este sentido, el debate académico manifestó distintas posturas en torno al
default argentino, que defendieron dos puntos de vista antagónicos con respecto a la
responsabilidad y motivaciones de la suspensión de pagos de la deuda externa a finales de 2001. De un lado destacó la visión ortodoxa y de los organismos internacionales (Krueger, 2002; Mussa, 2002 y Takagi, 2004), que defendieron el rol del Fondo Monetario Internacional en el país desde la década de los años 70 y justificaron el default en el fallo de la política fiscal desarrollada, principalmente, en la segunda mitad de los años 90. En el lado opuesto se ubicó la crítica heterodoxa, tanto de académicos estadounidenses, como de expertos y analistas argentinos (Stiglitz, 2002; Weisbrot y Baker, 2002; Weisbrot y Cibils; 2002; Cibils, Weisbrot y Debayani, 2005; Kulfas y Schorr, 2003; Damill, Frenkel y Juvenal, 2005 y Damill, Frenkel y Rapetti, 2005). La misma corresponsabilizó del default al rol activo desempeñado por los organismos internacionales y los sucesivos gobiernos que capitanearon el país. En paralelo, negaron la justificación fiscalista del Fondo Monetario Internacional (FMI) y sostuvieron que el
default se produjo como consecuencia de un error de política original, ya que Argentina
adquirió una carga intolerable de servicios de deuda externa desde fines de los años 70. Así, se distinguen tres etapas dentro de la cronología de la deuda externa argentina contemporánea (Llairó y Siepe, 2005). La primera de ellas abarca el periodo comprendido entre los años 1976 y 1982, etapa en la que la deuda externa subió hasta los 45.000 millones de dólares, de los 8.000 millones de dólares iniciales. La segunda etapa se extiende entre los años 1983 y 1990, periodo en el que el endeudamiento se situó en los 65.000 millones de dólares. Por último, una tercera etapa cubre la década que va desde 1991 hasta 2001, en la que la deuda externa se disparó, hasta superar los
214.000 millones de dólares. Cada una de las mismas presenta sus propias particularidades, aunque la primera y la tercera tienen en común algunos rasgos, como la coincidencia del rápido auge del endeudamiento y la apertura de la economía con una situación hiperinflacionaria previa.
La primera etapa se desarrolló bajo la dictadura cívico-militar y supuso una ruptura con respecto a los niveles de endeudamiento, bajos y estables, que se registraron durante la década de los años 60 y la primera mitad de los años 70, los años finales de la etapa de industrialización (Jozami, Paz y Villarreal, 1985). Esta deuda suponía alrededor del 10% del PIB argentino y había sido contraída, tanto en su dimensión privada como pública, con organismos multilaterales y gobiernos extranjeros. Por el contrario, la reforma financiera144 llevada a cabo en 1977 por el entonces ministro de
Economía, José Alfredo Martínez de Hoz, a la que siguió un levantamiento de los controles cambiarios, multiplicó la dependencia de la economía argentina a los movimientos de los mercados financieros internacionales. Una apertura al capital extranjero que tuvo su correlato en el incremento del endeudamiento externo, el cual provocó que esta primera etapa concluyese con una crisis cambiaria, fuga de capitales, devaluación de la moneda y suspensión de pagos. Durante estos años la deuda del sector privado se incrementó y los acreedores externos pasaron a ser instituciones financieras internacionales, en sustitución de los organismos multilaterales o gobiernos extranjeros. Este rol del sector privado fue determinante para que se produjese el aumento de la deuda externa total, pues el sector público absorbió una importante cantidad de sus obligaciones financieras externas. Fue lo que comúnmente se conoció como estatización145.
La segunda etapa abarca la transición democrática y el gobierno de la Unión Cívica Radical (UCR), liderado por Raúl Alfonsín. La misma se caracterizó por un racionamiento del crédito internacional, lo que generó que la deuda externa, aunque siguió aumentando, lo hiciese a un ritmo más lento (Oddone, 2000). En este incremento el contexto internacional jugó un rol destacado, pues se produjo un notable crecimiento de los tipos de interés de los préstamos, derivando estos en un progresivo incremento
144 Estos cambios estaban incluidos en la Ley de Entidades Financieras (21.526), a través de la cual se
liberaban las tasas de interés y se alentaban los depósitos a corto plazo.
145 El proceso estatizador se inició en 1982, siendo Domingo Cavallo presidente del Banco Central de la
Nación Argentina, y continuó en 1986, con José Luis Machinea en el cargo. Durante estos años resultaron beneficiadas alrededor de una treinta de grandes compañías y un centenar de corporaciones locales. El resultado de ello fue que la deuda privada descendió más de la mitad y la pública se duplicó (Basualdo, 1987).
del endeudamiento externo. Asimismo, el proceso de estatización de la deuda privada también se configuró como un motivo importante del crecimiento de la deuda externa, pues en la reestrenada democracia argentina el Estado continuó asumiendo las obligaciones de pago contraídas por grandes empresas y corporaciones locales. Una transferencia que se materializó a través del Plan Austral146. Pese a haberlo prometido, el gobierno radical no llevó a cabo ninguna investigación en torno a ilegitimidad de la deuda contraída en la etapa anterior, sobre la que ya existían denuncias de fraude en la justicia argentina147. Por el contrario, el tema quedó subordinado a otros asuntos de su agenda política y programa electoral (Melo, 1995). El más importante fue promover el juicio a los miembros de las Juntas Militares que habían gobernado el país en la última dictadura, como responsables de las violaciones a los derechos humanos que se cometieron en ese periodo148. No obstante, el quinquenio radical se caracterizó por su
inestabilidad, tanto política como económica (Giussani, 1987). En el plano de lo político se produjeron, entre 1987 y 1989, tres de los cuatro alzamientos de los militares carapintadas149, que constataron la debilidad del ejecutivo. En el ámbito económico, la contracción de la oferta a finales de la década derivó en hiperinflación, que se materializó en una fuga masiva de capitales en el ámbito financiero y en una ola de saqueos, factores que actuaron como leit motiv para la convocatoria anticipada de elecciones. Así, cinco meses antes de que finalizase su mandato, en julio de 1989, el poder ejecutivo volvió al Partido Justicialista.
Este cambio de gobierno coincide con la tercera etapa de la evolución de la deuda externa argentina. Un periodo que se inicia, en el ámbito internacional, con la crisis de deuda generalizada en los países latinoamericanos, la cual incidió fuertemente en Argentina (Damill y Fanelli, 1994). En ese momento el nuevo gobierno promovió
146 Este mecanismo funcionó para convalidar las deudas contraídas por los bancos, terminando con la
frontera entre la deuda legítima e ilegítima.
147 Al término de la dictadura Alejandro Olmos presentó una querella en la que denunciaba la ilegitimidad
de la deuda externa contraída en este periodo. El auto del juez Ballesteros, que llevó la causa, dictó en 2001 que las empresas públicas fueron obligadas a endeudarse, que el Estado avaló préstamos a empresas privadas sin exigir nada a cambio y que este asumió el 90% de la deuda privada.
148 El proceso supuso un hito en lo que respecta al juicio de crímenes de Estado en Argentina y otros
países de la región. Fue consecuencia del Decreto nº 158 del Poder Ejecutivo Nacional, con fecha 13 de diciembre de 1983, que dispuso someter a juicio sumario a Jorge Rafael Videla, Emilio Eduardo Massera, Orlando Ramón Agosti, Roberto Eduardo Viola, Armando Lambruschini, Leopoldo Fortunato Galtieri, Jorge Isaac Anaya y Basilio Arturo Ignacio Lami Dozo con relación a los delitos de homicidio, privación ilegal de la libertad y tormentos.
149 Se trató de cuatro levantamientos a cargo de militares de extrema derecha, quienes entre 1987 y 1989
pusieron en jaque la democracia argentina. Sus líderes fueron arrestados y condenados, aunque la mayoría no cumplió sus castigos al encontrarse dentro de los colectivos afectados por la extensión de la Ley de Obediencia Debida, de 1986, así como por los indultos firmados por Carlos Menem en 1989.
una devaluación de la moneda del 100% y el establecimiento de cambio unificado, medidas de ajuste clásico que no funcionaron para frenar la fuga de capitales y que precedieron al Plan Bonex. El mismo consistió en el canje de plazos fijos en los bancos por bonos externos públicos y buscaba evitar la quiebra del sistema (Bonnet, 2007). Sin embargo, su ineficiencia se demostró en poco tiempo y, tras una nueva crisis hiperinflacionaria, en 1991 se puso en marcha el buque insignia de la política económica menemista, el Plan de Convertibilidad, que llevaba al extremo los postulados del Consenso de Washington150. Capitaneada por Domingo Cavallo, la convertibilidad se desarrolló en torno a dos ejes: la paridad del peso argentino con el dólar y las privatizaciones de empresas de titularidad pública (Roig, 2016). La primera de ellas funcionó eficazmente para frenar la hiperinflación y la segunda redujo en el corto plazo la deuda externa. No obstante, el endeudamiento no se frenó, lo que constituyó un problema central de la economía argentina y motivó la entrada de Argentina, en 1991, en el Plan Brady151. Una quita de deuda que no hizo sino aumentar a lo largo de la década el endeudamiento externo del país. Ello fue consecuencia de los vaivenes de la economía internacional, que debido a la apertura económica se notaron con fuerza. Los mismos se hicieron especialmente evidentes en 1994 y 1998, con las crisis mexicana y asiática (Brunet y Schilman, 2005). En paralelo, el desarrollo del modelo neoliberal generó su correlato en el ámbito interno argentino. Así, la convertibilidad y la paridad entre el peso y el dólar supusieron un aumento del consumo interno y del crecimiento económico, pero debido a la apertura de las importaciones, el tejido productivo se resintió. Del mismo modo, las privatizaciones generaron un recorte en el empleo público, desempleo que aumentó progresivamente a lo largo de la década, extendiéndose al resto de sectores. Todos estos cambios se produjeron bajo la supervisión de los organismos internacionales que condicionaron su financiación a la aplicación de distintas medidas de ajuste, las cuales recayeron sobre el grueso de la sociedad argentina, aumentando así los índices de pobreza e indigencia, además de los ya enunciados (Calvento, 2004). Este rol de los organismos internacionales continuó a partir de 1999, fecha en que se produce un nuevo cambio de gobierno. Así, la llegada a la Presidencia de la República de Fernando de la Rúa se produjo en un contexto de
150 El mismo se basó en una reforma impositiva, en una mayor apertura y desregulación de la economía,
en una subordinación de los aumentos salariales a la productividad y reforma laboral y en la elaboración del presupuesto nacional sin déficit.
151 Mecanismo a través del cual los bancos aceptaban una quita de deuda a cambio de la garantía del
deudor de pagar el 100% del capital adeudado. Esa garantía se concretaba con la compra por parte del deudor con un crédito de los organismos financieros internacionales de bonos cupón cero de EEUU.
desaceleración económica y aumento de la deuda externa, que alcanzaba los 145.000 millones de dólares. La política de la Alianza no difirió del guión establecido por la administración anterior (Salvia, 2014). La misma primó la paridad entre el peso y el dólar y el pago de la deuda. Para ello, se aplicaron reiteradas medidas de ajuste152, que en el caso concreto de la deuda externa finalizaron con el “megacanje” ideado por Domingo Cavallo (Bonelli, 2004), nuevamente al frente del Ministerio de Economía153. Esta operación no disipó las dudas sobre la sostenibilidad de la economía argentina y durante el año 2001 se generalizó la falta de confianza internacional, que se materializó en un aumento de la prima de riesgo y en una fuga masiva de capitales del país, que derivaron en la crisis financiera de finales del mencionado año. En ese momento la deuda externa superaba los 214.000 millones de dólares.