“Evaluar la gestión de los fiscales adjuntos del Ministerio Público, detectando sus debilidades y fortalezas a objeto de proponer medidas que conduzcan a corregirlas o potenciarlas, respectivamente”.
Objetivos Específicos:
• Examinar la organización del trabajo de los fiscales en función del tiempo que destinan a la investigación y al cumplimiento de sus tareas procesales.
• Evaluar el uso de las herramientas procesales en la tramitación y término de los casos. • Estudiar las áreas de competencia y roles del personal de apoyo jurídico.
• Determinar las fortalezas y debilidades de las coordinaciones y comunicaciones con los organismos policiales. • Entregar recomendaciones que permitan mejorar la gestión de los fiscales
II.- METODOLOGÍA.
El desarrollo de este proceso de evaluación contempló el uso de un enfoque metodológico que pretende combinar técnicas cuantitativas y cualitativas de recolección de información, sobre la base de la práctica de entrevistas en profundidad a los actores relevantes del sistema y la tabulación de sus respuestas, así como la incorporación de material secundario obtenido de algunos estudios relacionados con la investigación.
Así, el trabajo comprendió tres etapas de desarrollo: a) preparación de la evaluación; b) recolección de la información primaria; y c) análisis de los datos recogidos, conclusiones y formulación de recomendaciones.
a) Etapa de Preparación de la Evaluación.
Esta etapa consistió en la realización de reuniones de trabajo con el equipo de evaluación, destinadas a la determinación de la muestra a examinar, discusión de los contenidos y alcance del proceso, y a la definición de sus objetivos.
El desarrollo de esta etapa permitió la definición de tres grandes áreas de indagación con arreglo a las cuales se diseñaron las pautas de entrevista a utilizar en el proceso. Estas áreas fueron las siguientes:
- Área de Procedimientos. En este ámbito se pretendió obtener una visión clara de las formas de organización adoptadas en cada una de las Fiscalías locales, los tiempos destinados por los fiscales a las tareas propiamente investigativas, la demanda de dedicación que les reportan otras exigencias como la concurrencia a audiencias y el registro de la información de las causas, la colaboración que reciben de parte del personal de apoyo y la incidencia que tiene en su gestión la atención que deben brindar a los usuarios.
- Área de Gestión Procesal. Este campo de investigación fue definido en razón de la necesidad de conocer en detalle algunas cuestiones específicas como el tratamiento que se está dando a los delitos menores, las comunicaciones que se transmiten a las víctimas, los tiempos transcurridos en la etapas más importantes de la investigación penal y el uso de las salidas alternativas.
- Área de Roles del Personal de Apoyo Jurídico. En este caso se trata de un área de investigación claramente acotada, destinada a conocer las actividades que hoy desarrollan los abogados asistentes, las necesidades de modificación que podrían existir sobre el particular y la visión que los fiscales tienen del desempeño de este personal y el uso que hacen de ellos en tanto recurso humano calificado.
Finalmente se incluyeron algunas preguntas finales destinadas a definir el concepto de “gestión” que tienen los fiscales y asistentes, a obtener una autoevaluación de su desempeño y a permitirles la expresión menos dirigida de sus propias impresiones sobre la organización del trabajo de sus fiscalías.
b) Etapa de recolección de información primaria.
Esta etapa se materializó a través de la aplicación de entrevistas a una muestra representativa de los actores relevantes de las fiscalías locales, según se aprecia en el cuadro siguiente:
II Región
Fiscalía Local Calama Fiscalía Local Antofagasta
2 Fiscales y 1 Asistente 4 Fiscales y 2 Asistentes III Región
Fiscalía Local Copiapó 3 Fiscales y 1 Asistente IV Región
Fiscalía Local La Serena Fiscalía Local Coquimbo
2 Fiscales y 1 Asistente 2 Fiscales y 1 Asistente VII Región
Fiscalía Local Talca 2 Fiscales y 1 Asistente IX Región
Fiscalía Local Temuco Fiscalía Local Angol
4 Fiscales y 2 Asistentes 1 Fiscal y 1 Asistente
Estas entrevistas en profundidad fueron aplicadas utilizando pautas semiestructuradas, en visitas realizadas entre la última quincena de enero y la primera semana de febrero del 2002.
c) Etapa de análisis, conclusiones y formulación de recomendaciones.
Esta es la última de las etapas del estudio y se desarrolló íntegramente por profesionales de la División de Estudios, Evaluación, Control y Desarrollo de la Gestión de la Fiscalía Nacional.
Cabe señalar que en el análisis de la información se incluyen algunas consideraciones que, si bien pueden no responder a preguntas específicas de la entrevista, constituyen el resultado de la conversación abierta que se generó con ocasión de la pauta y que abordan materias o tópicos relevantes para los fines del proceso de evaluación.
d) Equipos de Trabajo
Los equipos de trabajo destinados al levantamiento de la información en terreno, estuvieron integrados principalmente por profesionales de la División de Estudios, Evaluación, Control y Desarrollo de la Gestión de la Fiscalía Nacional, tres profesionales de otras áreas del nivel central, más los jefes de la Unidades Regionales de Evaluación y los profesionales abogados que éstos designaron.
En las regiones se contó, además, con el apoyo de los Fiscales Regionales, los Directores Ejecutivos Regionales, Fiscales Jefes, Fiscales Adjuntos y Abogados Asistentes.
III.- RESULTADOS. INFORMACIÓN RECOGIDA A.- ÁREA DE PROCEDIMIENTOS.
1.- Organización del trabajo en las Fiscalías Locales.
Sistemas de turno
Las visitas realizadas permiten observar que, en general, cada una de las Fiscalías Locales ha adoptado un sistema particular de turnos, que obedece principalmente al número de Fiscales con que cuenta cada una de ellas, de la coordinación con Fiscalías vecinas y del estilo de dirección del Fiscal Jefe.
Los sistemas de turnos, son en algunos casos semanales, con inicio en distintos días de la semana, como los días lunes, viernes y jueves, y en otros casos son por períodos dentro de la semana e, incluso, diarios con duraciones de 24 hrs. En algunos casos los turnos son asumidos por un fiscal y en otros por un equipo conformado al menos por dos fiscales y en ocasiones acompañados por un abogado asistente.
De las opiniones recogidas respecto al tema, se percibe que:
• En general, los días de mayor carga en los turnos corresponden a los fines de semana en donde existe una mayor cantidad de atenciones que realizar.
• Los días lunes parecen no ser los más indicados para entregar los turnos, pues son días intensos en materias de audiencias, dependiendo del número de detenidos con que cuenten, que en general deben ser atendidos por este fiscal de turno, aunque se
traspase el caso, como ocurre en aquellas fiscalías que no conservan los casos atendidos durante el turno y, por otro lado, se suma a esta tarea que los días lunes también registran un mayor número de asignaciones de casos, por lo que el fiscal además de entregar el turno, se encuentra con un número importante de casos nuevos para estudiar.
• En algunas fiscalías, en que el sistema se evalúa como exitoso, comentan que es mejor iniciar el turno los días viernes, para comenzar con la mayor carga y terminar con una menor cuando ya se está más cansado.
• Las fiscalías que han implementado turnos diarios, de 24 hrs., son las que se aprecian con mayores niveles de cansancio en sus fiscales.
• Se percibe, también, como exitosa la fórmula de turnos por duplas, repartiendo los horarios diurno y nocturno durante la semana y los fines de semana, de manera de equiparar la carga de trabajo y asegurar el descanso al menos de una determinada cantidad de noches durante el turno.
• También se aprecia una buena percepción de los fiscales respecto de una práctica que se ha implementado en Temuco y que consiste en conceder un día de descanso a los Fiscales que finalizan su turno, el que pueden hacer efectivo un día lunes o viernes a elección, pero inmediatamente después de finalizado el turno
La Fiscalía local de Antofagasta muestra a sus fiscales satisfechos con el sistema de turno que ha implementado y que consiste, básicamente, en lo siguiente: el sistema de turno es semanal y comienza los días viernes. Es asumido por dos Fiscales a la vez (cuya conformación de pareja se mantiene para los turnos siguientes); el primero de ellos comienza con turno en horario diurno durante los días viernes, sábado y domingo, mientras el otro se hace cargo de las noches (de 20:00 a 8:00hrs); los cuatro días restantes de la semana se produce una rotación, quedando en horario diurno quien estuvo de noche y en horario nocturno quien estuvo de día.
En general los fiscales manifiestan que conservan los casos que atienden durante sus períodos de turno y que durante éste no se les asignan nuevos casos, lo que les permite dedicarse a las atenciones urgentes solamente, y si el turno ha tocado “liviano”, adelantar parte del trabajo de sus casos ya asignados.
Por otra parte, se observa que, en la mayor parte de las fiscalías, los abogados asistentes no tienen una participación directa en los turnos de los fiscales. En la mayoría de los casos éstos hacen turno de medio día los sábados, pero permaneciendo en la fiscalía para las labores que les son habituales, como atender público y tomar declaraciones.
Algunos abogados asistentes entrevistados mencionan que aunque no acompañen al fiscal en sus turnos, esta circunstancia igualmente incide en su trabajo, toda vez que las ocupaciones del fiscal con el que conforman equipo aumentan sustantivamente durante los turnos, de modo que el asistente debe cubrir un espectro mayor de actividades para cubrir la ausencia del fiscal que debe concurrir a sitios del suceso o a las unidades policiales.
Asignación por especialidad
En la totalidad de las Fiscalías visitadas se cuenta con asignación especializada, correspondiendo en la mayoría de ellas a las establecidas por el Fiscal Nacional para los temas de drogas y delitos económicos; en algunas se han agregado, además, criterios como delitos sexuales, delitos violentos y delitos contra la propiedad.
Ninguna de las asignaciones por especialidad constituye un impedimento para que reciban causas de otros tipos, pero se intenta radicar exclusivamente en esos fiscales las investigaciones de las categorías de delitos asignados.
En general los fiscales sienten que la carga de trabajo asignada es equitativa, sin embargo, con los temas de los fiscales especializados y las asignaciones exclusivas (como el caso CONADI), comentan que se producen desigualdades. Por ejemplo, en algunas fiscalías comentan que existen fiscales especializados que por tener esta condición reciben menor cantidad de casos, lo que sus compañeros visualizan como una situación que atenta en contra del equilibrio en las cargas de trabajo; en otras fiscalías en cambio, los fiscales perciben que los fiscales de drogas y delitos económicos son los más sobrecargados, ya que además de todos sus casos reciben una repartición comparable con la de ellos. Por otro lado, los fiscales especializados, al menos de drogas, deben atender los ingresos de delitos de su especialidad cualquiera sea el horario en que se produzcan, asumiendo una suerte de turno permanente y, además, realizan el turno normal de la Fiscalía.
En otras Fiscalías, respecto a este mismo tema, comentan que los Fiscales especializados en temas complejos, en general, tienen menores índices de término, lo que obedece, precisamente, a la complejidad de los casos. Por lo tanto, solicitan que las evaluaciones no solo consideren números.
Equipos de trabajo:
Respecto a los equipos de trabajo, cada una de las fiscalías ha conformado equipos de trabajo de acuerdo a su disponibilidad de recursos humanos, siendo la situación más recurrente la de un asistente y una secretaria por cada dos Fiscales, y que corresponde a una definición efectuada por la Fiscalía Nacional.
La conformación de equipos de trabajo tiene incidencia en la conformación de los sistemas de turnos, la organización de la fiscalía para las tareas administrativas y la creación de grupos de apoyo para el estudio de casos.
En general la idea de realizar reuniones para el estudio de casos, con asistencia de todos los fiscales y asistentes, no ha funcionado del todo, ya que la dinámica propia del día no facilita los espacios para ello, sin embargo los grupos de trabajo si se han vuelto una alternativa posible para este tipo de discusiones en algunas de las fiscalías visitadas.
2.- Actividades que obligan a los Fiscales a salir de las Fiscalías para labores de investigación.
Una apreciación global de las respuestas obtenidas respecto de este punto, permite apreciar que las actividades que obligan con mayor frecuencia a los fiscales adjuntos a salir de las fiscalías, son las siguientes:
Cuando están de turno: • acudir al sitio del suceso
• entrevistas o toma de declaraciones a denunciantes, víctimas, testigos y denunciados. (muchas de estas entrevistas son en unidades policiales, domicilios y hospitales).
Cuando no están de turno
• Concurrir a lugares de detención
• Entrevistar en sus domicilios a víctimas y denunciantes • Reconstituciones de escena
La mayoría de los entrevistados señala que, mientras se encuentra de turno, prefiere acudir a los sitios del suceso con bastante frecuencia, para verificar que los procedimientos se realicen en forma correcta, apurar la solicitud de diligencias urgentes y constatar que se haya dado cumplimiento a las normas que consagran los derechos de los detenidos. Esta actividad, junto con las entrevistas en las unidades policiales son bastante frecuentes dentro del turno, sin embargo fuera de éste la frecuencia baja considerablemente.
En general, se distingue un grupo de fiscales que va a todos los sitios de suceso y acuden frecuentemente a las instalaciones de carabineros con el fin de capacitar a éstos en los procedimientos argumentando, además, que la concreción satisfactoria de las primeras diligencias incide directamente en el éxito del fiscal en la audiencia. Estos fiscales ven el trabajo con carabineros como una labor de equipo que, a la larga, permitirá obtener investigaciones exitosas.
3.- Delitos que demandan más diligencias de investigación fuera de las fiscalías.
Los fiscales entrevistados son coincidentes en identificar como los que demandan mayor cantidad de este tipo de diligencias, a los delitos siguientes:
• Robos (especialmente, cuando se carece de la identidad del autor). • Hallazgo de cadáver
• Homicidios (suicidio) • Violaciones • Lesiones graves
• Delitos flagrantes durante el turno • Delitos de tráfico de drogas
Algunos fiscales aclaran que más que el tipo de delito, lo que más influye en esta materia son las circunstancias en que el ilícito es cometido.
4.- Delegación para actividades de investigación fuera de las fiscalías.
Respecto de esta materia, la tendencia observada apunta a que los fiscales prefieren no delegar las actividades de investigación que requieren salir de la Fiscalía o las entrevistas con los imputados, ya que sienten que su presencia en este tipo de diligencias puede ser relevante en los resultados de la investigación. Si sus ocupaciones les obligan a delegar, su prioridad es algún Fiscal y sólo después recurren a un asistente. Incluso algunos, tratándose de delegar estas actividades en las policías, prefieren hacerlo sobre cierto personal con el que ya han trabajado previamente.
Sin embargo, existen también unos pocos fiscales que acuden acompañados de los abogados asistentes y otros, que delegan casos completos en su asistente, de esta forma sólo dirigen las actividades, pero son éstos últimos los que acuden a su desarrollo.
La delegación de las actividades, también está determinada por el tipo de delito (delitos sexuales, robo con intimidación, homicidio, etc.), la persona a quien deba tomársele declaración, los antecedentes que se puedan recabar, el lugar en que se realizará y la condición de estar de turno.
Estas afirmaciones son concordantes con las respuestas que dan los abogados asistentes al ser consultados respecto de la participación que les cabe en actividades propias de la investigación. La generalidad de los asistentes alude a actividades de carácter procesal mas que de investigación y señalan que el mayor o menor grado de participación depende en gran parte de la confianza que se haya generado al interior del equipo de trabajo. Así, los asistentes que participan realmente en actividades investigativas son los que se relacionan con los fiscales analizando los casos, determinando en conjunto algunas diligencias o estudiando las decisiones que deban adoptarse.
Los asistentes con mayor autonomía en esta materia, se encargan de coordinar la labor de las policías y sólo en algunos casos llegan a proponer, por iniciativa propia, algunas diligencias de investigación.
5.- Tiempo que destinan los fiscales a las actividades de investigación fuera de las fiscalías.
La estimación de los tiempos que dedica cada uno de los entrevistados a este tipo de actividades es variable dependiendo de la frecuencia con que son necesarias y del tipo de diligencia de que se trate.
La mayor parte de los fiscales expresó dificultad para hacer una estimación del tiempo invertido en estas diligencias, lo que dio como resultado que las respuestas expresaran diferencias notables situando este lapso en un rango que va desde 1 hora semanal hasta 4 horas diarias. Debe tenerse en cuenta a este respecto que los fiscales que expresaron un menor tiempo invertido en este tipo de actividades, son aquellos que mantienen como política o estrategia la no concurrencia a terreno a menos que sea imprescindible.
Ahora bien, dentro de ese rango tan amplio, el promedio de tiempo para estos efectos está entre 3 y 5 horas semanales cuando el fiscal no está de turno, mientras que en la situación inversa ese promedio se eleva a cuatro horas diarias.
Los temas signados con los numerales 2, 3, 4 y 5 se encuentran referidos a las actividades de investigación que requieren que el fiscal salga de su oficina y se dirija a terreno, entiendo por éste al sitio del suceso, las unidades policiales, domicilios de víctimas, denunciantes o testigos, etc.
La percepción del equipo evaluador a este respecto, en la que se incluyen consideraciones propias de este proceso y de sondeos o indagaciones anteriores, es que la mayoría de los fiscales tienden a no salir de las fiscalías a menos que sea estrictamente necesario. Los fiscales que asumen esta actitud corresponden, en términos generales, a aquellos que estiman que el rol del fiscal durante la investigación se limita a la coordinación de las actividades de los organismos investigadores, cuestión que se consigue a través del despacho de las órdenes de investigar y la evacuación de las consultas que las policías puedan hacerle, principalmente, vía telefónica o cuando son ellas las que concurren a la fiscalía.
Existen otros fiscales, en cambio, que asumen como política una actividad intensa en terreno y que concurren o intentan concurrir a todos los procedimientos policiales posibles. Explican que de esa forma los policías manifiestan sentir un mayor respaldo y apoyo hacia su labor, lo que contribuye a generar lazos de confianza que devienen en investigaciones más exitosas. Estos fiscales señalan que el rol del fiscal durante la investigación debe ser más activo, de modo que asuma la conducción y administración de la misma, concurriendo a los sitios del suceso y a los procedimientos policiales, involucrándose en las actividades investigativas y discutiendo y analizando los casos con los organismos, dependencias y funcionarios policiales.
6.- Facilidades con que cuentan los fiscales en los establecimientos penitenciarios para interrogar a imputados privados de libertad. En relación con las entrevistas o interrogatorios a imputados que permanecen privados de libertad en establecimientos penitenciarios, las respuestas de los fiscales entrevistados son, en general, muy similares.
En la totalidad de las Fiscalías Locales visitadas, los fiscales declaran que los establecimientos penitenciarios han habilitado