Resumen: El objetivo central de este capítulo es analizar la manera a través del cual el cambio de régimen político –proceso de transición a la democracia 1990-2004, entendido como una fuerza profunda– en Chile, se proyectó en el rediseño de la política exterior pos noventa, específicamente en la formulación de una nueva estrategia de inserción internacional en un contexto sistémico signado por la globalización.
La conjetura de partida sostiene que la articulación entre redemocratización como rasgo identitario y continuidad de la política exterior configura uno de los rasgos que le ha permitido a dicho país desarrollar la capacidad de gestionar, en mejores condiciones que algunos de sus vecinos –Argentina, entre otros– las crisis derivadas de la globalización. En este sentido cabe destacar que Chile ha logrado sobreponerse a los efectos negativos derivados de la crisis asiática de 1997 y a la crisis argentina de 2001. La continuidad de las líneas directrices de la política exterior en torno a la estrategia de inserción internacional en el período que cubre nuestro análisis es una muestra de que dicha política ha superado los vaivenes políticos domésticos – puesto que los líderes trasandinos han sido capaces de articular el consenso de todos los sectores políticos– y puede ser considerada una política de estado. Una muestra de ello son las posiciones asumidas por los parlamentarios respecto de la ratificación del Acuerdo de Complementación Económica Nº 35 Chile-Mercosur (ACE Nº 35) y del Tratado de Libre Comercio Chile-Estados Unidos (TLC), entre los más destacados.
Palabras claves: Chile, Transición a la democracia, Política Exterior, Estrategia de inserción internacional, Tratado de Libre Comercio, Estados Unidos
Abstract: This work analyzes how the change of Chile’s political regime had influenced over – the transition from autoritarism to democracy– its new foreign policy from 1990 to 2004. The re-democratization is understood as a deep force and had influenced over the design of Chile international strategy. The new foreign policy took place in an envioroment characterized by globalization.
The main argument is that re-democratization –understood as an identity characteristic– and the long lasting foreign policy, had improved Chile’s room for maneuvering to manage globalization crisis –like Asian crisis in 1997 and Argentina crisis in 2001–. Besides, the chilean political leaders had developed a high level consensus around domestic and international issues. Parliamentary debates over Free Trade Agreements between Chile-United States and Chile- Mercosur shows it clearly. In other words, chilean foreing policy could be understood as a coherent and long term-oriented public policy.
Key words: Chile, Democratic Transition, Foreign Policy, International Strategy, Free Trade Agreement, United States
Este trabajo se inscribe en el marco de un Proyecto de Investigación grupal en el cual hemos identificado, en una primera etapa, un conjunto de fuerzas profundas1 que construyen la identidad2
La conjetura de partida sostiene que la articulación entre redemocratización – como uno de los elementos que conforman la identidad– y continuidad de la política exterior en Chile es lo que le ha permitido desarrollar la capacidad de gestionar, en mejores condiciones que algunos de sus vecinos –Argentina, entre otros– las crisis derivadas de la globalización. La continuidad de las líneas directrices de la política exterior en torno a la estrategia de inserción internacional en el período que cubre nuestro análisis es una muestra de que dicha política ha superado los vaivenes políticos domésticos –puesto que sus líderes políticos han sido capaces de articular el consenso de todos los sectores políticos– y puede ser considerada una política de estado. Una muestra de ello son las posiciones asumidas por los parlamentarios respecto de la ratificación del Acuerdo de Complementación Económica Nº 35 Chile-MERCOSUR
de Chile en materia de política exterior. Entre ellas mencionamos la estabilidad institucional y los procesos políticos democráticos, el presidencialismo, la importancia atribuida al factor territorial y la búsqueda del equilibrio de poder a nivel regional, el estilo civil-pragmático de la diplomacia -la tradición legalista, los actores en la política exterior, la vinculación con la Cuenca del Pacífico, el pragmatismo- (Colacrai y Lorenzini, 2005). En ese marco, las autoras sostienen que tales fuerzas profundas configuraban y definían algunos de los rasgos identitarios más destacados de la política exterior trasandina.
El objetivo central del presente estudio es analizar la manera a través de la cual el cambio de régimen político –proceso de transición a la democracia 1990-2004, entendido como una fuerza profunda– en Chile, se proyectó en el rediseño de la política exterior pos noventa, específicamente en la formulación de una nueva estrategia de inserción internacional en un contexto sistémico signado por la globalización.
1
Las fuerzas profundas influyen y moldean las políticas exteriores de los Estados pero varía el modo a través del cual ellas se combinan, complementan y penetran entre sí. Es decir que, la resultante de la combinación de éstas también genera mutaciones sobre la política exterior de acuerdo con las épocas, los momentos de los Estados y, suelen estar influidas en parte, por el tipo de régimen político. Esto nos conduce a tomar en consideración el significado del proceso de transición a la democracia en Chile y su influencia sobre la política exterior.
2
La identidad puede ser entendida como “un conjunto más o menos ordenado de predicados mediante los cuales se responde a la pregunta ¿quién eres?” (Lafer, 2002: 21). En otros términos, la identidad es lo que
hace a un grupo social determinado -en nuestro caso el Estado-nación- definirse como un “nosotros”
distinto o diferenciable de un “otro”. Es decir, la identidad permite dar cuenta de las características particulares del Estado-Nación chileno en relación con otros Estados-nación. Además, la identidad en materia de política exterior, se encuentra ligada a la identificación y diferenciación de los objetivos e intereses específicos del Estado para actuar en el sistema internacional. Por lo tanto, la identidad se concibe como un proceso dinámica sujeto a cambios lo que conlleva la posibilidad siempre abierta a la posibilidad de construirse y reconstruirse permanentemente a lo largo del tiempo (Colacrai y Lorenzini, 2005). Sin embargo, ello no invalida la posibilidad de identificar algunos rasgos que por su continuidad y permanencia en el tiempo -fuerzas profundas- permiten caracterizar la identidad de Chile así como el modo a través del cual influye sobre la formulación de la política exterior.
(ACE Nº 35) y del Tratado de Libre Comercio Chile-Estados Unidos (TLC), entre los más destacados.
Los ejes ordenadores que articulan la exposición son, en primer lugar, las características más destacadas del proceso de transición a la democracia 1990-2004. En segundo lugar, trabajamos, específicamente, la estrategia de inserción internacional de Chile. También describimos las características más destacadas de la política exterior chilena implementada a partir del primer gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, analizando los lineamientos principales así como sus áreas prioritarias. En tercer lugar, analizamos las posiciones asumidas por los legisladores trasandinos respecto del ACE Nº 35 y del TLC Chile-Estados Unidos. Por último, realizamos un balance de lo desarrollado en el trabajo en función de los objetivos y la conjetura propuesta.
La democracia en Chile: de los “enclaves autoritarios” a los acuerdos de 2004 El proceso de redemocratización en Chile tuvo como punto de partida el plebiscito de 1988 y luego se plasmó en la realización de elecciones libres y competitivas en las que la oposición derrotó al gobierno de Pinochet. En diciembre de 1989, los ciudadanos chilenos concurrieron a las urnas para elegir a su nuevo presidente y, también a quienes los representarían en el Congreso Nacional. En esa ocasión, los resultados fueron, nuevamente, favorables a la Concertación de Partidos por la Democracia3 cuyo candidato único, el democrátacristiano Patricio Aylwin, obtuvo el 55,2 % de los votos.4
El 31 de julio de 1989 se realizó el tercer plebiscito cuyo objetivo era legitimar las reformas introducidas en la Constitución de 1980.5
3
La Concertación de Partidos por la Democracia estuvo integrada por 17 partidos políticos. Los más importantes eran el Partido de la Democracia Cristiana, el Partido Socialista, el Partido Radical, el Partido Socialdemócrata, el Partido por la Democracia, entre otros.
4
El candidato del oficialismo, Hernán Büchi, el cual representaba a los sectores más cercanos al pinochetismo, obtuvo 23,39 %, mientras que el candidato de Renovación Nacional, Francisco Errázuriz, representante del sector de la derecha más democrática, obtuvo sólo un 15,43 % (Garretón, 1991: 107).
5
Las modificaciones más destacadas se orientaron a la eliminación de las cláusulas y disposiciones más extremas de la Constitución tal es el caso de “la proscripción de organizaciones políticas por su ideología, contenida en el artículo 8, la facultad de representación que inicialmente permitía al Consejo de Seguridad Nacional reparar los proyectos y decisiones de las autoridades civiles” (Maira, 2001: 93).
También se estableció el acortamiento de ocho a cuatro años del primer mandato presidencial pos autoritario. Estas reformas fueron el resultado de un arduo proceso de negociación en el que se involucraron, con distintos grados de compromiso, todos los actores políticos desde los sectores de la oposición –el Partido Socialdemócrata, el Partido Socialista, el Partido Radical, entre otros– pasando por Renovación Nacional hasta los del oficialismo. Pese a ello, aún quedaban modificaciones pendientes, de ahí la dificultad de pensar que el
proceso de transición había concluido puesto que persistían dificultades y retos heredados del gobierno anterior. Aquí es donde aparecen los enclaves autoritarios y los amarres institucionales como condicionantes domésticos de la nueva democracia chilena.
Los enclaves autoritarios son “las huellas que dejó en el cuerpo de la nación la experiencia de la dictadura militar”, pudiendo ser de diferentes tipos: institucionales, actorales, socioculturales, ético-simbólicos (Garretón, 1991: 101-133). A los fines de este trabajo abordamos con mayor profundidad los dos primeros: institucionales y actorales.
Asimismo, el autor resalta el hecho que Chile es el único país en el mundo democrático que conservó una constitución heredada del período de la dictadura militar. Ello nos permite afirmar que los enclaves son aquellos reductos a través de los cuales, el gobierno que dejaba el poder en 1990, preservaba y aseguraba para sí cierto nivel de influencia en las decisiones que se tomaran en el futuro.
El proceso de amarre institucional realizado en la etapa final –la prórroga de un año más de mandato para Pinochet establecida en la IXXX disposición transitoria– de la dictadura chilena se articuló en torno de una racionalidad que se plasmó en un conjunto de ataduras jurídicas e institucionales impuestas a sus sucesores (Maira, 2001: 82-110). En el concepto de amarres institucionales tanto como en el de enclaves autoritarios subyace un común denominador que es la voluntad por parte del gobierno saliente para continuar incidiendo sobre el control de la política nacional que implementaría el nuevo gobierno democrático reservándose así la posibilidad de intervenir y bloquear los procesos decisorios.
Los amarres institucionales más destacados son tres: 1- la presencia de senadores vitalicios y designados (artículo 45 y XXVIII cláusula transitoria), 2- las rígidas normas estipuladas para la reforma de la Ley fundamental que exige quórum muy elevados (artículo 63 y Capítulo XIV, artículo 116) y 3- el sistema electoral binominal que no refleja adecuadamente a las fuerzas políticas minoritarias (artículo 18, reglamentado por Ley orgánica constitucional sobre sistema de inscripciones electorales y servicio electoral del 1 de octubre de 1986).
Los senadores designados conformaron, hasta la reforma constitucional de 2004, un bloque integrado por nueve miembros los cuales no son elegidos a través del voto de la ciudadanía.6
6
Estos son nombrados de acuerdo con el siguiente criterio: el presidente de la República puede nombrar
dos, de los cuales uno es un ex-ministro de Estado y el otro un ex-rector de universidad siempre que
hayan permanecido más de dos años en el ejercicio de sus funciones; los miembros de la Corte de Justicia escogen tres, de los cuales dos deben ser ex-ministros de la Corte Suprema de Justicia y el otro un ex-
contralor general de la República y, los cuatro restantes son nombrados por el Consejo de Seguridad
dejó su cargo como presidente de la nación el 11 de marzo de 1994 ya que sólo se había desempeñado en sus funciones por un período de cuatro años tal como se lo estableció en la negociación de 1989. Finalmente, el primer ex-presidente de la transición no asumió como senador vitalicio puesto que, de acuerdo a lo estipulado en la Constitución, no había cumplido su mandato completo.
De lo expuesto anteriormente, se desprenden dos observaciones centrales en lo que respecta a los senadores designados. Por un lado, simbolizaban y representaban el pensamiento conservador, heredero de la tradición autoritaria, el cual se inserta en un cuerpo legislativo democrático (Maira, 2001: 28). Por el otro, poseen la capacidad de ejercer el poder de “veto” en el proceso de aprobación de aquellas leyes que requieren amplias mayorías legislativas y, al mismo tiempo, obligan a los representantes de la Concertación a negociar permanentemente con los partidos de la oposición –sobre todo con Renovación Nacional– para no caer en un inmovilismo parlamentario que debilitaría aún más el rol del Congreso Nacional.
El segundo enclave institucional estaba dirigido a evitar una reforma o enmienda a la Constitución que pudiese alterar el espíritu de la misma. Así se estipulaba que cualquier iniciativa que tuviera como objetivo modificar y/o enmendar la Carta Magna debería contar, en líneas generales, con un quórum que oscila entre el 60% y el 66% del total de los senadores en ejercicio.7
El sistema electoral binominal vigente en Chile tiene varias desventajas. En primer lugar, el país se encuentra totalmente dividido en distritos de diputados y circunscripciones de senadores y allí se eligen dos candidatos de cada uno (Maira, 2001: 95-96). El funcionamiento del sistema electoral bajo estos supuestos tiene como consecuencia directa la relativización de los resultados, puesto que la distancia verdaderamente existente no se traduce directamente en el número de representantes.8
Nacional y comprende a un ex-comandante de cada una de las tres armas -ejército, marina, y fuerza aérea- y un ex-director general de Carabineros. En marzo de 1998, el General Pinochet pasó a integrar el bloque de los senadores designados en calidad de ex-presidente de Chile. También debemos señalar que aquellos presidentes que hayan permanecido en su cargo por un período constitucional tienen derecho a desempeñarse como senadores vitalicios.
7
Aquellas iniciativas que intentaran modificar normas constitucionales requerirían una mayoría de 3/5 o 2/3 dependiendo del tema del que se trate mientras que para la modificación de las leyes orgánicas se necesita un quórum de 4/7 en ambas cámaras. Las mencionadas disposiciones constitucionales ponen de manifiesto las dificultades que cualquier proyecto de reforma de la Constitución deberá enfrentar para hacerse efectivo tal como lo demostró lo ocurrido durante los dos primeros gobiernos de la transición. Este mecanismo se refuerza aún más en el caso de que los nueve senadores designados voten en bloque (Constitución Nacional de la República de Chile, Capítulo XIV, Artículo 116.)
8
Esto se observa claramente en los resultados de las elecciones de diciembre de 1989 donde la Concertación obtuvo 72 diputados -lo que representa el 60%- pero, en realidad obtuvo 56% de los votos mientras que las listas de RN y la UDI obtuvieron 40% de los diputados con 33,35% de los votos (Garretón, 1991: 114-116).
minorías y se observa claramente en las tres elecciones parlamentarias en las que la Concertación obtuvo mayorías absolutas y, a pesar de ello, decreció su representación en la Cámara de Senadores (Maira, 2001: 94-95). En segundo lugar, genera un impedimento respecto del acceso a los cargos parlamentarios para los partidos pequeños aunque ellos obtengan significativos porcentajes de votos, puesto que no les garantiza representación a nivel parlamentario.
Desde nuestro punto de vista, la presencia en el plano institucional de los tres enclaves autoritarios mencionados, constituía un engranaje muy bien estructurado y articulado, el cual una vez puesto en funcionamiento contribuía para que cada una de las partes se reforzase mutuamente. En primer lugar, existe una sobre-representación de las primeras minorías con lo cual resulta poco probable que una lista de candidatos obtenga los dos representantes por cada distrito electoral. Si a ello le agregamos que la Concertación no tiene mayoría absoluta en la Cámara Alta las posibilidades de aprobar una ley “polémica” se reduce, puesto que si el bloque de los senadores designados votara uniformemente no se obtendrían los votos necesarios para completar el trámite de la aprobación legislativa. De esta manera, el proceso de amarre institucional se constituye en un condicionamiento doméstico de envergadura que obstaculizó la democratización del sistema político chileno.
Los enclaves actorales se vinculan con el tema de las relaciones cívico- militares, la derecha política y el sector empresarial (Garretón, 1991: 118). El análisis de las relaciones cívico-militares se justifica si tenemos en cuenta que el modo en que éstas se vinculan influye sobre la calidad de la democracia y determina el grado de subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil. A ello se suma que las relaciones entre civiles y militares inciden, también, en la política exterior puesto que tienen un impacto considerable sobre la dimensión estratégico-militar, en la política de defensa y, según Heraldo Muñoz, en el estilo de conducción de la política externa (Muñoz, 1987; Wilhelmy, 1979).
Este tipo de enclave se refiere a los grados y alcances de las prerrogativas de las Fuerzas Armadas así como a la capacidad de éstas de "cuestionar" las decisiones tomadas por las autoridades civiles.9
9
Las prerrogativas que conservaron los militares se ponen de manifiesto por ejemplo: 1-en la imposibilidad del presidente de la República de nombrar al Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas - cargo que continuó ocupando Pinochet hasta 1997- (artículo 32 que es modificado por la octava disposición transitoria); 2-la imposibilidad del primer mandatario de remover a los Comandantes en Jefe, salvo en aquellos casos en los que contara con la anuencia del Consejo de Seguridad Nacional (artículo 32 y octava disposición transitoria); 3-la preservación de la autonomía económica ya que el presupuesto asignado a las Fuerzas Armadas no podría ser menor al estipulado para el año 1989 a lo cual se sumó el 10% de los ingresos obtenidos por las exportaciones de cobre (Acuña y Smulovitz, 1996: 124-125).
El grado de contestación militar respecto de las decisiones civiles ha sido bastante alto durante los primeros años de la transición, sobre todo bajo la administración de Patricio Aylwin y comenzó a disminuir a partir de la
administración de Eduardo Frei. Recuérdese a modo de ejemplo, las dificultades que experimentó Aylwin cuando intentó reformar la Constitución así como también los numerosos inconvenientes que debió enfrentar para fijar una nueva política de defensa. Es importante señalar que si bien Frei tampoco logró modificar la Carta Fundamental, pudo, de todos modos, establecer una política de defensa que cuenta como marco general con la plena subordinación de las Fuerzas Armadas al poder político civil y legítimo, la cual se encuentra en sintonía con el nuevo contexto internacional y regional (Agüero, 2002).
Cabe hacer una breve mención del rol que desempeñó el empresariado en el proceso de transición en Chile, el cual estaba integrado por distintas organizaciones. Las